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Étude libre

ONG et Autorité Palestinienne : la « bonne gouvernance » dans un contexte de lutte nationale

NGOs and the Palestinian Authority: “good governance” in the context of a national struggle
Caroline Abu-Sada
p. 227-243

Résumés

Inondées d’aide internationale depuis la déclaration de principe de septembre 1993, les ONG palestiniennes ont su en profiter et ne pas être les réceptacles passifs de l’idéologie véhiculée par cette aide. Elles ont pu comprendre, intégrer et réutiliser à leur profit le discours sur la transparence, la responsabilité, la légitimité, qualités dont sont investies à tort ou à raison les ONG. Dans cette stratégie de contournement de l’État, les donateurs internationaux sont utilisés par certaines grandes ONG comme la caisse de résonance de leurs critiques de l’Autorité Palestinienne. La manne financière qu’elles reçoivent leur confère une stature qui leur permet de prétendre à un rôle politique. Ces stratégies amènent les bailleurs de fonds à revoir leurs partenariats sur le terrain, au gré des accusations dirigées tantôt contre l’Autorité Palestinienne, tantôt contre le secteur associatif, traditionnellement lié à l’opposition de gauche en Palestine.

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Texte intégral

1Les Territoires Palestiniens Occupés (TPO), comme plusieurs pays dits « du Sud », n’ont pas échappé à la mode du consensus de Washington portant aux nues la société civile. Le discours sur la bonne gouvernance, véhiculé par les bailleurs de fonds internationaux, s’additionne de louanges portées à la société civile, considérée comme le principal acteur de cette bonne gouvernance et aux organisations non gouvernementales (ONG), considérées par beaucoup comme des « balles magiques » (Edwards, Hulme, 1995) qui atteignent partout leur but, c’est-à-dire les populations défavorisées. Il s’accompagne aussi d’une critique plus ou moins acerbe de l’État et de son incapacité à prendre en charge efficacement les populations. Les territoires palestiniens font partie des pays au monde qui reçoivent le plus de subventions extérieures. Encore aujourd’hui, une lutte tant interne qu’externe pour la légitimité de la « société civile » et de l’État en devenir se joue, et dans ce contexte, l’étude de l’imbrication entre Autorité Palestinienne (AP), bailleurs de fonds internationaux et société civile palestinienne revêt une importance toute particulière.

2Dans une étude sur le « phénomène » société civile, Sunil Khilnani écrit :

« Dans le Sud, « société civile » en vient presque à ne plus renvoyer qu’aux forces et associations qui s’opposent à l’Étatet à ses efforts de régulation de la société, aux actions et aux pratiques visant à reprendre à l’Étatcertains de ses pouvoirs. Mais, ainsi conçue comme une sorte d’ordre spontané, la société civile devient un terme politiquement creux » (Khilnani, 2001 : 38-50).

3L’étude des ONG palestiniennes montre clairement que ceci correspond parfaitement à la situation en Palestine. Les bailleurs de fonds ont en effet beaucoup favorisé les ONG palestiniennes, hérauts de la société civile palestinienne démocratique digne de confiance pour eux.

4Ainsi, pour les bailleurs de fonds internationaux, la légitimité du terrain, du grassroot level, devient plus importante que n’importe quelle autre justification de financement, surtout dans un climat de suspicion à l’égard de l’AP, conspuée par la quasi-totalité de la scène internationale. Les donateurs donnent quasiment quartier libre à des ONG qui n’ont pas toujours de plans de développement à moyen ou long terme, ou même la capacité de prendre en charge l’importante quantité de fonds qui vient de l’extérieur. La deuxième Intifada a obligé, de surcroît, bon nombre d’ONG palestiniennes de développement à se transformer en ONG « urgentistes » et cette situation a créé des difficultés avec les bailleurs de fonds.

5Les ONG palestiniennes ont un rapport ambigu avec les discours des agences internationales d’aide. Il y a, par exemple, une utilisation paradoxale du discours sur la bonne gouvernance en fonction des différentes temporalités politiques. Pendant la période d’Oslo, ce discours a été utilisé contre l’AP, accusée de mauvaise gouvernance, de non-transparence, et d’irresponsabilité. Depuis le début de la deuxième Intifada, apparaît une sorte de double discours qui oscille entre le ton nationaliste et le maintien des critiques à l’égard de l’AP. Le bannissement de l’AP à la suite de l’élection du Hamas en janvier 2006 rouvre une période dorée pour les ONG palestiniennes, par qui vont transiter des sommes colossales.

  • 1 PARC, Palestinian Agricultural Relief Committee, créée en 1983, est la plus importante ONG dans le (...)

6L’objectif de cette contribution est d’analyser de quelle manière une ONG palestinienne1, Palestinian Agricultural Relief Committees (PARC) a progressivement intégré et fait sien le discours des bailleurs de fonds internationaux sur la bonne gouvernance, et de montrer comment ce discours a ensuite été utilisé contre l’AP. Il s’agit d’expliquer pourquoi cette ONG n’est pas seulement un récipiendaire passif des grandes théories en cours sur la scène internationale, mais aussi comment elle sait intégrer et réutiliser ce type de discours en fonction de ses propres stratégies.

7Nous présenterons donc dans une première partie le contexte de retour à la terre et de mobilisation des masses palestiniennes dans lequel se sont formées une partie des organisations populaires, dont PARC. La deuxième partie montrera à quel point l’aide au développement en Palestine est politisée par les bailleurs de fonds. Puis nous analyserons les rapports annuels produits par cette organisation de 1991 à 2003 (c’est-à-dire de la fin de la première Intifada à la deuxième en passant par la période d’Oslo) afin de montrer comment l’ONG intègre les discours des bailleurs de fonds. Nous montrerons enfin, au travers de l’étude de la relation entre une des agences des Nations Unies et l’ONG, comment la première évolue entre gouvernemental et non gouvernemental palestinien.

L’organisation de la résistance au sein des territoires palestiniens

8Au début des années 1980, l’activisme est remplacé par la résistance passive à l’occupation (sumud). La prise de conscience progressive des effets socio-économiques destructeurs de l’occupation et la mise en place de la résistance passive visent à mobiliser la population des territoires palestiniens. Cette mobilisation passe par la constitution d’une infrastructure d’institutions nationales afin de soutenir un processus de désengagement de l’occupation et de prise en charge des populations par elles-mêmes (self-help) (Craissati, 1996 : 118). Dina Craissati indique que la façon dont cette stratégie a été mise en place par la direction de l’OLP, à l’extérieur, a rencontré critiques et résistances de la part des forces « progressistes » de l’intérieur. Elle oppose la résistance passive (sumud muqawim), qui provient de l’intérieur des territoires à la résistance statique de l’extérieur. Le mouvement pour le travail volontaire (Voluntary Work Program) mis en place à l’université de Bir-Zeit par exemple, incite étudiants et citoyens palestiniens à participer à la mobilisation générale de l’intérieur contre l’occupation.

9Cette résistance passive se base sur les besoins locaux et les priorités articulées et définies par « ceux confrontant quotidiennement l’occupation ». Les organisations dites « de masse » deviennent l’expression de cette résistance passive à la fin des années 1970 et remettent en question les façons traditionnelles, élitistes et nationalistes d’envisager le développement. Ce phénomène se produit au travers de la mobilisation des populations pauvres, principalement dans les villages, par le biais de structures alternatives, décentralisées, plus ouvertes et démocratiques, mais aussi grâce au volontariat. C’est par la création de ces organisations de masse que se constitue, dans les territoires palestiniens, une nouvelle élite, en opposition à une ancienne élite traditionnelle, urbaine, propriétaires terriens tirant son prestige de ses positions sous l’empire ottoman.

10De plus, l’interdiction des mouvements politiques dans les Territoires et la répression contre leurs membres amènent à la prise de conscience par le mouvement national que l’action politique en tant que telle dans la clandestinité serait limitée si elle n’est pas soutenue par les structures officielles des organisations de masse. Le Parti Communiste Palestinien (PCP), le seul alors dont les dirigeants se trouvent à l’intérieur même des territoires palestiniens, prend un rôle prépondérant parmi les forces de gauche dans la conduite de cette stratégie. Ce parti sera à l’origine des premières organisations populaires de masse. L’Union of Palestinian Medical Relief Committees (UPMRC), rattachée au PCP, est créée en 1979 et PARC en 1983. Ce mouvement est suivi par les autres factions de gauche, qui créent à leur tour des organisations d’aide aux populations défavorisées, puis ensuite par le Fatah.

PARC, la résistance à l’occupation par le retour à la terre

11PARC est créée en 1983 par de jeunes agronomes fraîchement diplômés de l’étranger, principalement d’URSS grâce à des bourses obtenues par le Parti Communiste, et qui reviennent s’installer en Palestine. Ils s’insèrent dans ce mouvement de bénévolat qui vise à réduire le plus possible la dépendance palestinienne à l’égard des Israéliens. L’action de l’association s’inscrit dans le mouvement de « retour à la terre » qui caractérise le début des années 1980. Les terres non cultivées sont en effet susceptibles d’être réquisitionnées par l’État israélien à la suite de sa politique de colonisation des territoires occupés après la guerre de 1967. Il s’agit donc de contrer cette politique agressive d’occupation de la terre en cultivant, nettoyant, réhabilitant des terres agricoles, en construisant des routes agricoles qui relient des villages entre eux, et en aidant la population rurale qui constitue une large majorité au sein de la population palestinienne.

12Cette organisation reçoit ses premiers financements directs en 1988, au début de la première Intifada. C’est alors qu’elle commence à étendre ses structures à l’ensemble des territoires palestiniens. Le premier soulèvement, avec l’appel de la direction unifiée du soulèvement à revenir à la terre et à développer l’économie des ménages, va permettre à l’association de faire ses preuves. Ses comités agricoles, éparpillés un peu partout sur le territoire, vont aider la population durant les six années de conflit.

13C’est à la fin de la première Intifada et avec l’arrivée de l’Autorité Palestinienne qu’elle se professionnalise et s’institutionnalise, comme d’autres associations. Elle se dote d’une assemblée générale, d’un bureau de directeurs, d’un directeur général et ses structures se formalisent de plus en plus. Les premiers rapports annuels sont publiés. Toute la période d’Oslo va être consacrée à étendre ses activités qualitativement et quantitativement. De trois jeunes diplômés en 1983, l’association s’agrandit jusqu'à compter 130 employés en 2000, 61 951 bénéficiaires, 6 476 volontaires, 10 bureaux, et 3 centres de formation.

Les années d’Oslo : errances des financements internationaux

  • 2 Les “gens de l’extérieur” sont ceux qui faisaient partie des structures de l’Organisation de Libéra (...)

14L’Autorité Palestinienne, lorsqu’elle se met en place en 1994-95, va investir des domaines jusque là réservés aux ONG palestiniennes. L’installation de cette autorité composée majoritairement de gens de « l’extérieur »2, va être appréhendée diversement par le secteur associatif. D. Craissati, analysant le secteur de la santé, met en évidence trois stratégies diverses de réaction à ce nouveau centre politique : l’opposition, l’intégration et le rejet pur et simple, suivant d’ailleurs l’affiliation politique des associations concernées (Craissati, 1996). PARC, ayant un monopole quasi-total dans le domaine de l’agriculture et du développement rural, est dans une position de force par rapport au nouveau ministère de l’Agriculture. L’association va donc adopter une attitude paternaliste puisqu’elle estime, à juste titre d’ailleurs, être plus compétente et plus au fait des besoins palestiniens en matière d’agriculture. Le ministère va, lui, chercher à monter des partenariats et trouver des fonds. La guerre des fonds étrangers est alors ouverte entre les associations et les ministères.

  • 3 Rapport Monitoring Report of Donor’s Assistance, Ministry of Foreign Affairs, June 2003, Ramallah.

15Il est clair, dans le cas palestinien, que l’aide internationale versée à partir du processus d’Oslo sert essentiellement à soutenir le processus de paix. En aidant l’Autorité Palestinienne à améliorer les conditions de vie des Palestiniens, elle donne un aspect positif au processus de paix. L’aide versée s’est élevée à 4,4 milliards de dollars pour l’ensemble de la période 1994-20033. Malheureusement, cette aide a été distribuée sans suivi ni contrôle la plupart du temps, dans des projets répétitifs, ignorant certains secteurs de l’économie palestinienne. On a vu plus d’une centaine d’ONG des droits de l’Homme, de protection de l’environnement, de protection des droits des femmes se créer, alors qu’il existe dans le secteur clé de l’agriculture moins d’une dizaine d’associations.

16JM Séverino indique :

« Cet affaiblissement politique et cette marginalisation financière [de l’aide au développement] ont rendu plus audibles les critiques de toutes sortes : critique de droite, qui accuse l’aide de distordre les marchés et de déresponsabiliser gouvernements et sociétés civiles, voire d’emprisonner les États bénéficiaires dans la dépendance à l’égard des subsides internationaux ; critique de gauche, pour laquelle l’aide s’est faite le vecteur de la globalisation et de la libéralisation des économies en développement, à leur détriment ; critique managériale, qui relève son inefficacité en comparant les volumes engloutis au cours des premières décennies d’indépendance avec les résultats obtenus ; critique de la société civile, enfin qui, puisant dans les précédentes, accuse les appareils publics d’être coupés des bénéficiaires ultimes, de nuire à l’environnement, d’agresser les sociétés locales, de renforcer les inégalités et de conforter les régimes autoritaires en place » (Severino, 2001 : 76).

17Toutes les critiques énoncées par l’auteur sont repérables en Palestine : l’aide internationale a déresponsabilisé l’État d’Israël de ses obligations en tant que puissance occupante par rapport à la population occupée. Cette aide a conduit à la mise en place de projets qui ne correspondent pas aux attentes et aux besoins de la population palestinienne, dans la mesure où ils étaient lancés sans étude préalable. Des sommes gigantesques ont en effet été englouties dans l’AP mais aussi dans les ONG pour arriver à une situation économique de plus en plus catastrophique en 2004.

18Christian Aid, une ONG anglaise présente en Palestine, indique dans un de ses rapports que la destruction quasi-totale de l’économie palestinienne, particulièrement du commerce et des échanges, montre que les fonds provenant de la diaspora palestinienne et de l’aide internationale ne servent qu’à maintenir un niveau de vie minimal dans les Territoires et que les donateurs européens paient le coût humanitaire de l’occupation. Ils insistent sur le fait que les Palestiniens ne sont pas pauvres à cause d’une catastrophe naturelle, mais parce qu’ils vivent sous occupation. Une augmentation de l’aide internationale ne changerait pas grand chose aux conditions de vie des Palestiniens, tandis que la fin du système de bouclage et de restrictions aurait un impact décisif (Christian Aid, 2004 :49). Selon la Banque Mondiale, si les bouclages avaient cessé et que les exportations avaient été facilitées, le PNB aurait augmenté de 21 % en 2003 et la pauvreté aurait été réduite de 15 % à la fin 2004, tandis que doubler les financements des donateurs à 1,6 milliards d’euros en 2003-2004 aurait seulement réduit la pauvreté de 7 %.

19L’aide versée en Palestine, qu’elle soit pour des plans de développement ou des actions d’urgence, est politique. La promotion de la bonne gouvernance, de la démocratie et de la société civile visent à pallier le « déficit démocratique » perçu par certains donateurs dans la société palestinienne. Dans un article au titre éloquent, « A Road Map to Mars », Karma Nabulsi explique que de la même manière que lors du processus d’Oslo, divers gouvernements européens ont annoncé, évidemment de manière informelle, aux organisations humanitaires et des droits de l’Homme palestiniennes, que leurs financements seraient réduits si elles continuaient à critiquer l’initiative de Genève (Nabulsi, 2004 : 230). Elle indique aussi que suite aux accords d’Oslo, l’Autorité Palestinienne est devenue le principal client de la communauté des donateurs internationaux dont elle s’est attirée à la fois l’attention et une forte pression. C’est pourquoi cette Autorité a commencé à tenir un double discours. L’un est dirigé vers cette communauté internationale de donateurs, dont le soutien est vital pour sa survie, et l’autre vers la population palestinienne qu’elle est censée représenter. Ce conditionnement de l’aide aux avancées du processus de paix d’abord, et à la démocratisation de la société palestinienne ensuite, donne naissance à une distorsion flagrante entre les besoins de la population et les financements extérieurs.

20De nombreux rapports actuels critiquent le système d’aide internationale dans les Territoires(Anderson, 2004 ; Christian Aid, 2004). Ils reprochent en effet à cette aide, qui ne sert maintenant qu’à mettre en place des programmes d’urgence et non plus des programmes de développement, de soutenir l’occupation, dans la mesure où elle dégage Israël de ses responsabilités de puissance occupante. C’est un débat récurrent, et ce notamment lors de l’annonce du plan de retrait unilatéral de Gaza. En effet, plusieurs agences internationales avaient menacé de se retirer de la bande de Gaza en même temps que les Israéliens, refusant de prendre en charge les conséquences du manque de coordination de ce retrait avec les Palestiniens.

21L’aide internationale a ainsi contribué de manière significative au renforcement de l’AP, puisque les donateurs ont à la fois fourni les fonds de départ mais aussi le budget courant. Cette aide a également renforcé les ONG palestiniennes en perte de vitesse après l’installation de cette nouvelle Autorité.

Le triptyque gagnant : « Proximité, résistance et compétences ». Étude des rapports annuels de PARC de 1991 à 2003

22Les ONG palestiniennes, en particulier celles dont l’existence dépend en grande partie des bailleurs de fonds internationaux, ont mis au point un système de communication assez pointu entièrement dirigé vers ce public occidental. Elles ne font que prendre en compte ce que Sunil Khilnani décrit très bien :

« Les institutions internationales, notamment les bailleurs de fonds multilatéraux, s’intéressent aussi [à la notion de société civile] : pour accélérer le développement et le rendre plus efficace, elles sont tentées de court-circuiter l’État en aidant directement des acteurs dits « de la société civile » - entreprises privées, coopératives, associations animées par des Eglises, ONG – considérés comme les éléments indispensables d’une vie politique plus responsable, plus ouverte et plus représentative. La société civile incarne, aux yeux de ceux qui l’invoquent la volonté de restituer à la société des pouvoirs économiques, sociaux ou d’expression que les États auraient usurpés » (Khilnani, 2001 : 38).

23PARC, par exemple, publie un certain nombre de rapports, que l’on trouve parfois uniquement en anglais, mais la totalité de ses rapports annuels sont publiés tant en anglais qu’en arabe. Leur site Internet (www.pal-arc.org) est très développé, parfaitement accessible pour le public étranger, disponible en anglais, en arabe mais aussi en français.

24Il est intéressant de voir comment PARC se décrit au fil du temps. Dans le rapport annuel de 1991, il est écrit : « PARC est une organisation non gouvernementale palestinienne de terrain établie pour mener un travail de développement et soutenir le secteur agricole dans les Territoires Occupés Palestiniens ». En 1991 cependant, le budget, les partenaires, donateurs et bénéficiaires n’apparaissent pas du tout dans le rapport annuel qui est nettement moins professionnel que ceux qui vont lui succéder.

25Cette définition devient en 2003 :

« PARC est une organisation non gouvernementale palestinienne à but non lucratif ; PARC est impliqué dans les domaines du développement rural, de la protection de l’environnement, et du développement de la condition de la femme palestinienne. PARC est prestataire aussi de conseils, de services et de soutien pour les individus, groupes, et institutions travaillant dans les mêmes domaines et concourt à la prise de conscience dans ce domaine. PARC s’appuie sur la large et efficace participation des bénéficiaires ; de plus, PARC s’appuie sur l’amélioration des qualifications de ses experts pour faciliter le développement d’une société civile démocratique palestinienne ».

26Le mot est lâché : la société civile démocratique palestinienne qui est bien évidemment un des buts affichés des bailleurs de fonds internationaux. De plus, PARC s’enorgueillit de bénéficier de la norme ISO 9002, label de qualité technique, dont le logo est en bonne place à la fois sur les rapports annuels et sur le site Internet, gage d’excellence pour les donateurs.

27Les activités du PARC, selon le rapport annuel 1991, sont les suivantes : production végétale, production animale, économie des ménages, développement de projets (création de revenus, services agricoles, création d’une infrastructure agricole), recherche appliquée et travail expérimental, développement d’un marché, développement des capacités professionnelles, éducation, formation. Ce sont des activités techniques, qui correspondent à de vrais besoins de la population palestinienne. En 2003, les activités du PARC sont plus variées : contribution à la sécurité alimentaire (45,8 % du budget), contribution à un environnement sain (0,5 %), développement, rationalisation des ressources en eau (13,6 %), renforcement économique et renforcement des capacités de la femme en milieu rural (6,2 %), renforcement du rôle et du statut de la femme dans les organisations de femmes des communautés rurales (5,8 %), effort en vue d’atteindre un développement suffisant dans les domaines agricoles annexes (ceci n’est pas indiqué dans le budget), contribution à la création et au développement des institutions pour les jeunes (6,1 %), assister la création d’organisations, d’institutions et de syndicats (22 %).

28On s’aperçoit qu’il y a non seulement un changement dans les activités (la production végétale et animale n’apparaît plus, ainsi que la réhabilitation de terres agricoles, pourtant un des chevaux de bataille de l’ONG palestinienne), mais aussi dans le vocabulaire employé, qui correspond bien plus maintenant aux attentes des bailleurs de fonds. Le but affiché en 2003 est le suivant : « contribuer à atteindre un développement rural durable et intégré ». La mise en place de politiques d’égalité des genres, de promotion des capacités de la femme en milieu rural, l’organisation de la société civile via la constitution d’organisations pour les jeunes, les agriculteurs et les femmes correspondent à des domaines très valorisés chez les donateurs. Tellement valorisés que PARC a créé trois organisations indépendantes (la Société de Développement des Femmes en milieu rural, le Syndicat des Agriculteurs Palestiniens et la Société pour le Développement des Jeunes). Cela permet de quadrupler les demandes de financements extérieurs en travaillant sur des secteurs privilégiés par les bailleurs de fonds. Organiser la société civile permettrait d’améliorer la démocratisation et la bonne gouvernance au sein de la population palestinienne.

29Il faut souligner qu’en 1991, PARC règne quasiment sans partage sur le secteur agricole en Palestine. C’est un secteur clé, puisqu’il représente quelque 35 % du PNB palestinien en 1990. En 1994, la situation change radicalement pour l’ONG : l’Intifada est terminée et l’Autorité Nationale Palestinienne vient d’être créée. Il est d’ailleurs écrit en introduction du rapport annuel de cette année là :

« Les restrictions militaires israéliennes sans fin et les bouclages ont eu un impact négatif sur les performances de PARC cette année. L’instabilité politique de la région, qui a suivi l’arrivée de l’Autorité Nationale Palestinienne dans la bande de Gaza et à Jéricho, a imposé des réalités nouvelles avec lesquelles PARC doit composer, altérant par là même ses performances. Les discussions intenses sur le futur incertain des ONG dans cette situation mouvante et les menus problèmes que PARC a eu avec les camarades de l’Autorité Palestinienne à Jéricho à ses débuts n’ont pas empêché l’organisation, qui a été l’une des premières à accueillir ceux revenus de l’étranger, de continuer sa coopération avec la jeune autorité ».

30Et c’est une des clés des rapports entre l’ONG et l’Autorité Palestinienne : la première ne cesse de rappeler aux donateurs qu’elle a plus d’expérience que l’Autorité. Quoi que cette dernière fasse, elle n’arrivera jamais à son niveau de qualifications, niveau fortement mis en valeur par les bailleurs étrangers. L’ONG insiste sur sa présence sur le terrain comme gage de qualité et de légitimité, au détriment de l’Autorité, composée des Returnees de Tunis. Béatrice Pouligny analyse clairement ce phénomène :

« L’argumentation sur la légitimité comporte plusieurs variantes. L’une d’elles s’appuie sur une proximité supposée avec la « base » ou le « terrain », le fameux grassroot level. La notion de proximité tend ici à se substituer à celle de représentativité (on ne s’exprime peut être pas « au nom de » mais on en est plus proche et, de ce fait, plus légitime). La sous-traitance généralisée (de l’aide au développement, de l’éducation, de la santé publique, etc.) aux ONG, maintenant largement pratiquée tant par les institutions internationales que par les gouvernements, nourrit cette logique et s’en nourrit à son tour. (…) La contestation de l’ordre établi constitue une autre source de justification : les associations sont alors légitimées parce qu’elles exercent une fonction tribunitienne ou d’alerte. Enfin, la légitimité technique ou scientifique est très souvent invoquée. Le discours technique (et son jargon, qui est également important dans des processus de reconnaissance réciproque et de fermeture sur un petit nombre d’initiés (…) peut tendre à se substituer à la légitimité politique, posant de sérieuses questions quant aux critères sur lesquels se fait l’arbitrage entre différents intérêts » (Pouligny, 2001 :174).

31C’est exactement le cas avec les ONG palestiniennes. PARC joue sur ces trois tableaux : la proximité avec la population et l’omniprésence sur le terrain, la contestation de l’Autorité Palestinienne, de son incompétence, et enfin, la mise en valeur de son expérience technique, le label ISO 9002, etc. Ce discours reformaté a parfaitement fonctionné puisque, comme nous le verrons plus loin, le Programme Alimentaire Mondial avait fait de l’ONG palestinienne un de ses principaux partenaires dans la distribution de l’aide alimentaire.

32Il est probablement vrai que les ONG palestiniennes ont surtout réussi à propager un discours civique qui a acquis un ascendant et une dynamique propres. C’est un discours qui a été encouragé par les agences internationales et les organisations des droits de l’Homme au cours de la dernière décennie. Il est axé sur la démocratie, la société civile, les droits de l’Homme, la bonne gouvernance, la responsabilité financière et la transparence. Dans le contexte palestinien, il s’exprime dans le langage de la séparation des pouvoirs, de l’indépendance du judiciaire et de la lutte contre la corruption, la mauvaise gestion et la détention sans jugement. Il se mêle à un discours qui met l’accent sur les enjeux économiques (le développement et la fin de la dépendance économique vis-à-vis d’Israël), le rôle des bailleurs de fonds, le rôle du secteur privé ainsi que les questions liées à la construction institutionnelle dans le secteur public (Hilal, 2001 : 111). On se trouve là dans une situation de construction d’un État, ou du moins d’une tentative de cette construction (rôle du secteur privé, construction institutionnelle dans le secteur public) mais tout ça alors que l’occupation des territoires continue et empêche en partie de mettre en pratique véritablement ce nouveau « buzz word » qu’est la société civile et ce qui en découle, c’est-à-dire une autorité centrale forte.

  • 4 Les activités cette année là sont les suivantes : contribuer à minimiser les préjudices faits à l’e (...)

33Cependant, en 1994, l’ONG reste centrée sur ses domaines de prédilection. Selon le rapport annuel, ses activités à cette date sont les suivantes : productions animales et végétales, développement de projets (formation de femmes, d’agriculteurs, d’agronomes, du personnel de l’ONG ; projets de soutien : routes agricoles, réhabilitation de terres, lutte contre les maladies animales contagieuses, campagnes de sensibilisation sur l’environnement, sur l’utilisation de produits chimiques ; culture d’arbres fruitiers, amélioration du cheptel, reforestation, développement d’un marché pour l’exportation). Il s’agit encore des activités traditionnelles et non pas tournées presque entièrement vers les donateurs comme nous l’avons vu pour les activités de 2003. À titre comparatif, le budget de l’année 2000 (début de la deuxième Intifada) se répartit de la manière suivante : développement des terres (30,57 % du budget), irrigation et environnement (17,66 %), centres de formation (12,05 %), budget courant (10,41 %), organisations de femmes (7,20 %), construction institutionnelle (10,27 %), formation et recherche (7,33 %), agrandissement (4,52 %)4. Il apparaît que le changement des priorités budgétaires est dû à deux facteurs : d’abord, la volonté évidente de la direction de l’ONG de s’imposer comme partenaire incontournable (c’est elle qui abrite la campagne de soutien international au peuple palestinien, elle aussi qui abrite la campagne internationale contre le mur de séparation), etc., et ensuite, le durcissement des conditions de vie. Il est vrai que les difficultés de circuler ont empêché aussi un certain nombre d’ONG de travailler sur le terrain comme elles le faisaient auparavant. 

  • 5 L’UNRWA (United Nation Relief and Work Agency aux réfugiés palestiniens distribue également des rat (...)

34On voit clairement cependant, en analysant les rapports annuels de cette ONG palestinienne, le passage entre 1991 et 2003 d’une activité focalisée sur le développement agricole à une nébuleuse d’activités qui touche de plus ou moins près le domaine agricole (formation, renforcement des syndicats, des organisations…plus tournées vers les donateurs extérieurs). Voyons maintenant de quelle façon s’établissent les rapports entre cette ONG qui se tourne, du moins dans le discours, de plus en plus vers les donateurs, et le Programme Alimentaire Mondial qui est la principale instance de distribution de l’aide alimentaire en Palestine pour les non-réfugiés5.

Le PAM et PARC : une alliance pour le programme « Nourriture contre Travail »

35La notion de gouvernance, utilisée depuis quelques années, tente de redéfinir les modes de gestion pertinents pour des sociétés devenues ingouvernables selon les procédés classiques. Empruntée à l’administration publique, elle désigne un mode de coordination sociale fondé sur les interactions entre les acteurs publics et acteurs privés. La « gouvernance » est sensée permettre l’articulation de niveaux différents d’intérêts divers pour la gestion des affaires communes et l’exercice partagé de la responsabilité. Cette notion a l’intérêt de mettre l’accent sur la multiplicité des acteurs et d’envisager l’action publique en termes d’interactions et non pas de pouvoir imposé « par le haut » (Badie, Smouts, 2001). Il est intéressant de voir, à la lumière de cette définition, de quelle façon se sont construits les rapports entre agence onusienne, ONG palestinienne et Autorité Palestinienne.

  • 6 Le ministère des Affaires sociales 47 %, le ministère de l’Agriculture 12 %, Ard el Insan 2 %, Cath (...)

36Le Programme Alimentaire Mondial (PAM ou World Food Program) travaille depuis 1991 dans les Territoires Occupés, à la demande de ce qui allait devenir l’Autorité Palestinienne. En 1993, le ministère des Affaires sociales, avec qui désormais ils travaillent principalement, leur a demandé d’intervenir de manière plus régulière auprès des populations palestiniennes. En 2004, PARC assure 21 % de l’ensemble de la distribution de l’aide alimentaire pour le compte du PAM6, ce qui représente 1 518 tonnes métriques de nourriture. Ils donnent des produits type farine, sucre, huile, céréales, à leurs partenaires qui redistribuent ensuite ces aliments aux populations nécessiteuses. À cette date, 28 000 familles bénéficient de la distribution de l’aide alimentaire effectuée par PARC uniquement en Cisjordanie.

  • 7 Au niveau du PAM, ce programme compte 36 000 bénéficiaires, tandis que le Food for Training n’en co (...)

37La responsable pour PARC de la mise en place des programmes alimentaires du PAM indique qu’ils ont commencé à travailler ensemble en 2002, au moment de l’invasion israélienne du mois d’avril. Deux projets ont alors été lancés : le programme d’urgence et le programme Food For Work7 (Nourriture contre Travail). Ce projet consiste à faire travailler les bénéficiaires cinq heures par jour et cinq jours par semaine sur des activités prédéfinies. Les familles doivent remplir des formulaires et les employés de PARC vérifient que le travail a bien été effectué. Les critères de sélection des familles bénéficiaires sont les suivants : famille de plus de 6 enfants, familles qui n’ont plus de revenus ou ont perdu leurs magasins ou leurs terres, paysans qui ne tirent plus de revenus de leur terre, travailleurs qui ont perdu leur emploi à cause de la politique de bouclage israélienne, travailleurs anciennement employés dans les colonies israéliennes, familles qui ne reçoivent aucune aide du ministère des Affaires Sociales ou n’ont pas d’autres ressources. Le programme qui a commencé en septembre 2004 concerne 94 000 personnes, ou 15 638 familles, les autres étant pris en charge par le ministère.

38Quant aux activités choisies, elles varient du nettoyage de terres agricoles, à la remise à neuf de locaux (écoles, centres de jeunes, centres de femmes, cliniques), en passant par la broderie, la confection de fromages ou la réhabilitation de chemins ruraux. Pour le programme Food for Training, les formations choisies sont les suivantes : apiculture, sauvetage en mer à Gaza, premiers soins, alphabétisation, informatique, etc.

39PARC ayant manifesté à l’agence onusienne son envie de poursuivre ce partenariat, des négociations ont été engagées. PARC a finalement développé le manuel de mise en place de ce programme « Nourriture Contre Travail », lancé des formations pour les employés du PARC ainsi que pour les volontaires.

40Ce programme a été installé par le biais des comités locaux et des volontaires du PARC, mais aussi par des employés de l’ONG chargés d’étudier la qualité de l’alimentation de la population palestinienne. Un des responsables de PARC indique que le PAM a dupliqué ce système d’observateurs et en a recruté après la mise en place de la première phase de ce projet. Ils sont désormais huit en 2004, répartis dans l’ensemble du territoire.

41Selon les responsables du PARC, ils sont les premiers à avoir mis en place ce type de programmes. Le PAM aurait suivi et demandé à leurs autres partenaires, tels que Catholic Relief Services (CRS), de suivre le même type de démarche.

  • 8 Nous avons développé, avec les groupes de femmes, des projets durables qui renforcent leurs capacit (...)

42Les dirigeants du PARC expliquent qu’ils ont été très réticents à mettre en œuvre le deuxième volet du projet : Food For Training (Nourriture Contre Formation, projet lancé par le CRS), dans la mesure où ils refusaient de donner de la nourriture à des gens qui bénéficiaient déjà des formations dispensées par PARC. C’est pourquoi ils ont négocié avec le PAM l’installation de formations pratiques, où les paysans et les femmes pourraient utiliser sur le terrain les méthodologies acquises au sein des sessions de formation de l’ONG. Une employée du PARC indique : « Les familles pauvres ont besoin de nourriture et de méthodologies ». Elle ajoute que grâce à cette méthode, les groupes de femmes ont développé des productions artisanales qu’elles ont réussi à vendre, telles que des broderies traditionnelles. Ainsi, dans la vallée du Jourdain, les paysannes qui ne pouvaient plus atteindre les villes à cause de la politique israélienne de blocage des routes, ont mis au point des alternatives, tel que le travail de la laine. Elle décrit fièrement : « We have developed with the women clubs some sustainable projects which give empowerment to women and sustainability for their clubs ». Elle ajoute : « If there’s no community’s involvement, it’s not development »8. Cela vient du principe selon lequel PARC tâche de rendre « les communautés » de plus en plus responsables, de manière à ce qu’elles soient plus confiantes en leurs capacités, et qu’elles développent une forme d’estime de soi. Impliquer la société civile dans le développement est une des priorités de l’ensemble des donateurs. Ce type de démarche a aussi pour vocation de diffuser une idéologie particulière : si les populations sont impliquées dès le début dans le processus de développement via les associations de la société civile, cela véhicule par la même occasion les idées de démocratisation, de transparence et de responsabilisation mises en avant par la communauté des bailleurs de fonds.

43Pour le programme Food for Work, PARC indique que les besoins viennent des populations elles-mêmes et qu’ils ne peuvent donc pas intervenir et leur imposer quoi que ce soit. Ce qui fait que certaines de ces activités sont destinées à réparer ou construire des mosquées, ce qui est contre les principes laïcs si vaillamment défendus par PARC. Ces mêmes principes sont étonnamment similaires à ceux des agences internationales : transparence, bonne gouvernance, laïcité. La responsable explique que les critères de sélection des bénéficiaires des projets ont été crées par PARC puis repris par le PAM, qui les a imposés à ses autres partenaires. Ces critères sont, selon elle, un des outils de la bonne gouvernance, qu’elle définit de cette façon :

« La bonne gouvernance, c’est avoir de la crédibilité au sein de sa communauté. On ne peut pas diriger les attentes de la communauté, mais par contre, la mise en place de nos outils de formation, des critères rigoureux de formation font que les gens voient bien que nous sommes une bonne ONG. Nous avons éduqué, donné le pouvoir à ces populations de femmes et de paysans ».

44Si dans certains gouvernorats, tels que celui de Naplouse ou de Jénine qui sont parmi les gouvernorats les plus importants dans la distribution de l’aide alimentaire en raison de la pauvreté extrême qui y règne, le partenariat PAM - PARC fonctionne très bien aux dires des responsables de l’agence onusienne, ce n’est pas le cas partout. C’est pourquoi certains gouvernorats ont changé de mains et sont passés de PARC aux ministères palestiniens.

  • 9 Entretien réalisé le 21 septembre 2004 à Jérusalem.

45Le directeur du PAM explique qu’ils ont eu trois problèmes principaux avec PARC suite à leur partenariat9. Tout d’abord, les autres institutions, ministère de l’Agriculture, ministère des Affaires Sociales entre autres, se sont plaints de la quasi-exclusivité que le PAM avait accordé à PARC. Ensuite, le PAM s’est rendu compte que PARC avait des listes de bénéficiaires de l’aide alimentaire évolutives, alors que les bénéficiaires sont choisis selon des critères précis et qu’ils doivent être toujours les mêmes. Le troisième problème rencontré est que le PAM a découvert que l’ONG faisait payer la nourriture à certains bénéficiaires une somme certes modique, mais qui contrevient totalement à la politique de l’agence onusienne. Le directeur justifie le changement de sous-traitants par la nécessité de rééquilibrer les bénéficiaires de cette sous-traitance et non pas comme une action contre PARC. Ainsi, cinq gouvernorats ont récemment changé de mains : Qalqiliya, Salfit, Tubas, Tulkarem et Jéricho. La responsable de l’unité prévisionnelle du PAM explique aussi que transférer certaines zones au ministère de l’Agriculture ou au ministère des Affaires Sociales correspond également à la volonté de renforcer les capacités des ministères palestiniens.

46Du côté du PARC, les choses sont vues de manière bien différente. Un des responsables de PARC s’indigne :

« Si le PAM nous a enlevé la zone de Tulkarem, c’est à cause de notre succès sur le terrain. En effet, le gouvernement et les Ministères ont ouvert les yeux et se sont demandés ce que nous faisions sur le terrain, parce que quand on dirige de tels programmes, on possède le pouvoir . Et l’Autorité Palestinienne est effrayée du pouvoir que PARC a sur les populations ».

47Il explique donc que l’AP a fait pression sur le Programme Alimentaire Mondial afin qu’il transfère des zones à d’autres bénéficiaires.

  • 10 « Le programme Nourriture contre Travail est une politique du PAM ».

48Un des responsables du suivi des partenaires au sein du PAM indique que l’idée de tels programmes (Food for Work, Food for Training) est une idée mise en place à l’échelle mondiale par le PAM et non une idée des ONG locales : « Food for Work is a WFP policy »10. La mise en place de ces programmes s’est faite, selon lui, au travers des réunions de crises tenues à la suite de la réoccupation totale des zones autonomes, et donc des villes palestiniennes en avril 2002. Les ONG locales ont, d’après lui, su montrer à ce moment là qu’elles avaient une importante capacité de travail, une meilleure autorité et une meilleure connaissance des populations que l’agence onusienne. Il explique que PARC, par exemple, a toujours milité pour conserver le développement au cœur de ses actions : « PARC est une des plus grandes ONG palestiniennes, et ce n’est pas à cause de leur compte en banque mais à cause de leurs connections avec les gens et la communauté ».

  • 11 « PARC ne travaille pas à la manière d’une ONG ».

49Il pense que l’ONG n’est par contre pas un bon partenaire d’équipe, parce que leur propre image n’est pas vraiment celle d’une ONG : « PARC is not working in an NGO style »11. Il estime que l’ONG est plus gouvernée par son agenda politique que par ses idées sur le développement et que l’attitude de l’équipe de l’ONG vis-à-vis du ministère de l’Agriculture palestinien est un peu immature. PARC, d’après lui, a du mal à se définir clairement et oscille entre le parti politique et l’ONG. Il explique :

« Au début de notre partenariat avec PARC, on connaissait ce problème et on en a parlé avec eux. Ils nous ont affirmé qu’ils n’étaient affiliés à aucun parti politique. Mais on sait bien que les gens de l’ancien parti communiste dirigent l’ONG. Les ONG étaient le moyen, jusqu’à Oslo, pour les partis politiques d’avoir une présence sur le terrain. De plus, les volontaires de PARC ont un statut social particulier parce que l’ONG touche beaucoup de gens, et parce qu’il n’y a pas beaucoup d’ONG en Palestine qui ont ce potentiel. PARC ne veut pas partager sa gloire avec qui que ce soit, et c’est pour ça qu’on a du mal à travailler avec eux ».

50Il relate un des problèmes que l’agence onusienne a eu avec l’ONG. PARC a conditionné, dans certaines régions, la distribution de l’aide à l’inscription des bénéficiaires dans le syndicat des agriculteurs qu’il parraine et ce afin de concurrencer l’autre syndicat agricole placé sous la houlette de l’Autorité Palestinienne. Ceci leur permet à la fois de contrôler la qualité de leurs bénéficiaires mais aussi d’accroître leur influence sur le terrain et d’entrer en concurrence avec l’AP. Il ajoute :

« Ceci était complètement inacceptable pour le PAM parce que notre problème n’est pas du tout l’agenda politique de PARC. En plus, ils demandaient de l’argent pour faire partie de ce syndicat et c’est scandaleux parce que nos bénéficiaires sont les plus pauvres des plus pauvres ».

51Ces pratiques ont selon lui cessé après une réunion de crise entre les deux partenaires. Il explique qu’il y a eu une volonté délibérée de la part de l’agence onusienne de casser le monopole de PARC sur la redistribution de l’aide alimentaire, et que c’est pour cette raison qu’ils ont à tout prix cherché à faire du ministère de l’Agriculture et du ministère des Affaires Sociales leurs partenaires. Il indique clairement : « Il était nécessaire de réintroduire de la compétition pour PARC, et pour l’intégrité de notre mission, il devenait urgent d’introduire un partenaire gouvernemental ».

52En conclusion, il est possible de dire que les deux acteurs se sont utilisés mutuellement. En effet, le Programme Alimentaire Mondial a d’abord préféré se servir d’une ONG locale, PARC, comme relais de sa distribution de nourriture à la population palestinienne, alors même qu’il avait été appelé en Palestine par le ministère des Affaires Sociales. PARC s’est servi de l’agence des Nations Unies afin d’accroître ses partenariats avec la communauté des donateurs internationaux et aussi d’asseoir son pouvoir sur la population. Si l’on revient à la définition de la gouvernance de B. Badie et M-C Smouts, il apparaît clairement que la grande absente de cette coordination sociale fondée sur les interactions entre acteurs publics et acteurs privés reste l’Autorité Palestinienne. Problème auquel le PAM tente depuis deux ans environ de remédier en laissant une part plus importante dans ses partenariats à la fois au ministère de l’Agriculture et au ministère des Affaires Sociales. L’utilisation, par les bailleurs de fonds, du canal des ONG pour diffuser l’ensemble des pratiques et des principes tels que transparence, bonne gouvernance, démocratisation, responsabilité, semble, en tous cas dans cet exemple, avoir fait long feu.

53Nous avons montré, au cours de cet article, que les rapports entre l’Autorité Palestinienne et les ONG ont pour beaucoup été conditionnés par l’influence des donateurs internationaux. En effet, les ONG se sont développées dans les années 1980 dans un double processus de structuration de la population palestinienne résidant à l’intérieur des territoires et d’indépendance vis-à-vis de l’occupant. L’arrivée de l’AP a modifié considérablement leur position et le rapport de force s’est institué. Les donateurs ont été à la fois juge et parties dans ce nouveau conflit. PARC a donc mis en avant des principes reconnus par les donateurs, proximité avec les populations, compétences techniques, bonne gouvernance et transparence, afin de gagner la bataille de l’obtention des fonds. L’exemple du PAM montre bien ce type de processus. Les ONG palestiniennes ont su utiliser l’espace public palestinien mais aussi international via les bailleurs afin de s’imposer face aux acteurs de l’AP. Le Hamas s’est assuré la victoire aux élections législatives palestiniennes grâce à leur programme de lutte contre la corruption et de rétablissement de la loi et de l’ordre mais aussi grâce à leur vaste réseau d’associations caritatives. ONG de gauche et associations caritatives islamistes se sont donc paradoxalement trouvées un terrain d’entente au détriment de l’AP du Fatah.

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Bibliographie

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Notes

1 PARC, Palestinian Agricultural Relief Committee, créée en 1983, est la plus importante ONG dans le domaine de l’agriculture, qui travaille avec le soutien financier et technique des donateurs internationaux.

2 Les “gens de l’extérieur” sont ceux qui faisaient partie des structures de l’Organisation de Libération de la Palestine à l’étranger (Jordanie, Liban, Tunisie). La plupart d’entre eux s’est réinstallée dans les territoires palestiniens à la suite de la création de l’AP.

3 Rapport Monitoring Report of Donor’s Assistance, Ministry of Foreign Affairs, June 2003, Ramallah.

4 Les activités cette année là sont les suivantes : contribuer à minimiser les préjudices faits à l’environnement, développer de nouvelles ressources d’eau, faire un usage optimal des ressources aquifères disponibles, contribuer au renforcement institutionnel des organisations de la communauté rurale, former des agronomes fraîchement diplômés et les aider à trouver un emploi, financer syndicats et groupes de lobby, améliorer la participation des femmes dans le processus de production, soutenir la femme en milieu rural et améliorer son savoir-faire et ses compétences, activer le rôle des organisations de femmes dans les communautés rurales, améliorer la prise de conscience de la population en matière de développement rural, accroître l’intérêt des populations pour l’agriculture, la qualité et la quantité des variétés de semences locales utilisées en agriculture, accroître l’intérêt des consommateurs pour la production organique dans le respect de l’environnement, contribuer à vendre l’excès des productions agricoles, protéger et agrandir les terres agricoles et améliorer leur productivité, contribuer au développement d’un secteur de production animale.

5 L’UNRWA (United Nation Relief and Work Agency aux réfugiés palestiniens distribue également des rations alimentaires.

6 Le ministère des Affaires sociales 47 %, le ministère de l’Agriculture 12 %, Ard el Insan 2 %, Catholic Relief Services 15 % et le Centro Regionale di Intervento per la Cooperzione (CRIC) 3 %.

7 Au niveau du PAM, ce programme compte 36 000 bénéficiaires, tandis que le Food for Training n’en compte que 8 000.

8 Nous avons développé, avec les groupes de femmes, des projets durables qui renforcent leurs capacités et assurent la survie de ces clubs. S’il n’y a pas d’implication de la communauté, il n’y a pas de développement.

9 Entretien réalisé le 21 septembre 2004 à Jérusalem.

10 « Le programme Nourriture contre Travail est une politique du PAM ».

11 « PARC ne travaille pas à la manière d’une ONG ».

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Pour citer cet article

Référence électronique

Caroline Abu-Sada, « ONG et Autorité Palestinienne : la « bonne gouvernance » dans un contexte de lutte nationale  », Revue des mondes musulmans et de la Méditerranée [En ligne], 117-118 | juillet 2007, mis en ligne le 27 juillet 2007, consulté le 22 mars 2017. URL : http://remmm.revues.org/3491

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Auteur

Caroline Abu-Sada

FAO, Jérusalem

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