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I.La question foncière entre droit et histoire

Les réformes agraires en Afghanistan,de la fin de la monarchie à la chute des talibans

Agrarian Reforms in Afghanistan, from the end of the Monarchy until the fall of the Taliban
Pierre Centlivres et Micheline Centlivres-Demont
p. 45-61

Résumés

Après avoir esquissé la situation de la paysannerie et des modes de production agricoles en Afghanistan à la veille du coup d’État marxiste d’avril 1978, les auteurs présentent la réforme agraire promulguée par le Conseil révolutionnaire, les problèmes posés par sa mise en place, et analysent les raisons de son échec.

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Texte intégral

  • 1 La citation renvoie au résumé anglais, paru sans date ni lieu d’origine.

1L’Afghanistan tel que les botanistes soviétiques N.I. Vavilov et D.D. Bukinich l’ont observé sur le terrain, à cheval et à pied, d’août à novembre 1924, en un périple de près de 6 000 km, est, selon eux, un univers archaïque où les paysans, comme on peut le voir sur les nombreuses illustrations de leur rapport (1929), sont vêtus comme des miséreux, portant barbe et turban, souvent nu-pieds, photographiés devant leurs masures de terre battue ou leurs huttes de branchages ; les paysans de Bamiyan, par exemple, au cœur du Hazarajat de l’Afghanistan central, sont dépeints comme des troglodytes vivant dans des cavernes. Ces paysans ne disposent que de techniques primitives et ignorent les tracteurs et la culture mécanisée. Dans leur ouvrage, on peut voir des villageois ramassant à la main des excréments de quadrupèdes pour la fumure ou élevant des pigeons pour leur fiente. « Afghanistan is still in the stage of consuming economy » (n.d.: 16)1. Il n’y a pas de surplus agricole, plutôt une pénurie alimentaire. Le pourcentage des terres cultivées ne représente, estiment-ils, pas plus de 2% de la surface du pays, soit environ 1 million d’hectares : la moitié en culture irriguée (âbi), l’autre en culture pluviale (lalmi). D’ailleurs l’Afghanistan, déplorent-ils, est un État sans statistiques fiables ; le chiffre de la population, selon les auteurs, varie du simple (6,5 millions) à plus du double (15 millions).

2Pourtant, poursuivent-ils, l’agriculture donne par endroit de bons rendements. Les techniques d’irrigation sont ingénieuses. L’avenir apparaît prometteur avec l’ouverture des frontières, et Vavilov et Bukinich saluent les réformes d’un Émir éclairé, le roi Amanullah (1919-1929). L’économie agricole pourra se développer grâce à l’emploi d’engrais, à la mécanisation agricole, aux travaux d’irrigation, et surtout elle pourra bénéficier du voisinage de l’URSS si proche géographiquement, avec des populations culturellement, ethniquement et linguistiquement semblables des deux côtés de la frontière. Par exemple, l’Afghanistan pourrait planifier une extension de la culture du coton et planter moins de blé ; les échanges économiques en voie d’intensification lui permettraient d’acquérir du blé provenant du sud de la Sibérie soviétique.

3Dans les lignes qui suivent, les auteurs se proposent de tracer un tableau des relations agraires telles qu’elles existaient en Afghanistan à la veille du coup d’État de 1978, de décrire la réforme agraire que le nouveau régime a tenté de mettre en place et d’expliquer les raisons de son échec.

L’agriculture afghane à la veille du coup d’État de 1978

4Le tableau que donne Louis Dupree de l’agriculture afghane dans l’édition 1980 (p. 43-44) de son ouvrage classique Afghanistan est bien différent. L’auteur publie les chiffres correspondant à la période précédant les deux coups d’État, celui, nationaliste, de 1973, et celui, communiste, de 1978. Selon ces données, la terre effectivement cultivée représente 12% du territoire, soit 7 844 000 hectares, y compris les terres en jachères, dont 5 340 000 ha en agriculture irriguée et 2 504 000 ha en agriculture pluviale. Dupree estime en outre à 14 millions d’ha le potentiel cultivable du pays, si des progrès étaient accomplis dans le domaine de l’irrigation et des engrais, progrès qui avaient déjà été mis en route par le premier plan quinquennal (1956-1961) et les suivants. Dupree se fonde sur les statistiques du ministère du Plan et de ses rapports annuels Survey of Progress dont le premier numéro date de 1959. Mais il s’agit toujours, en ce qui concerne l’agriculture, d’estimations, et l’exactitude des chiffres « remain to be tested through time » (Dupree 1980a : 44). Il n’y a toujours pas de cadastre fiable pour l’ensemble du domaine agraire.

5Dupree rappelle également (1980a : 148) que les paysans sans terre et les propriétaires de domaines trop petits pour les faire vivre sont en grande majorité des métayers rémunérés, comme le veut l’usage afghan, selon les cinq facteurs de la production agricole, soit la propriété du sol, l’eau d’irrigation, les semences, l’outillage et la traction animale, et enfin le travail humain. Celui qui ne dispose que de la force de ses bras, et c’est le cas de la plupart des paysans sans terre, n’a droit qu’au cinquième de la récolte. Mais il s’agit là d’un principe général et théorique ; il ne s’applique pas par exemple aux récoltes des vergers et il arrive que la rémunération du cultivateur soit bien moindre. Au moment où écrit Dupree, au début de la mécanisation dans l’agriculture et de la diffusion d’engrais chimiques, les grands projets d’irrigation prévus dans les plans quinquennaux accélèrent le développement d’un salariat agricole, encore minoritaire. La condition paysanne est trop souvent misérable, bien des cultivateurs sont endettés à des conditions usuraires, dépendant à vie d’un propriétaire-créancier détenant la plupart des moyens de production.

6Pourquoi ne se révoltent-ils pas ? Évitant les réponses convenues fondées sur un soi-disant fatalisme oriental ou islamique, Dupree (1980a : 151) mentionne les liens complexes, sociaux, économiques, qui lient le grand propriétaire à ses métayers, le propriétaire servant d’écran et de protecteur vis-à-vis des agents de l’État (Centlivres et Centlivres-Demont 1980), comme on le verra.

7Depuis 1932, l’Afghanistan a adopté le système métrique, mais l’unité de surface généralement en usage est le jirib, officiellement unifié et fixé à 1936 m2, soit environ le cinquième de l’hectare. D’autres mesures empiriques sont toujours en usage localement, tels la « charrue », le « sac de semence » ou la surface équivalant au travail quotidien d’une paire de bœufs de labour.

8Dans les années 1950, pour une population totale estimée à 12 millions d’habitants, on considérait que la population rurale sédentaire disposait de 1/5 à 1/4 d’ha cultivable par individu, d’où la nécessité d’accroître non seulement la productivité, mais aussi l’étendue des terres cultivables. L’idée d’une réforme agraire eslâhât-e arzi allait s’imposer une dizaine d’années plus tard, avec l’intention de consolider la petite paysannerie en distribuant tout d’abord les terres appartenant à l’État et devant être bonifiées, et ensuite celles des grands propriétaires, en réalité peu nombreux; d’après une estimation datant de 1968, « only about 30 individuals in Afghanistan own over 1000 jirib of land », soit 200 ha. (Dupree 1980a : 153). Au cours de ces années, il est difficile de s’y retrouver tant les chiffres varient selon les sources ; en 1953, la FAO donne le total de 2,5 millions d’ha de terres arables, dont la plus grande partie est irriguée, le géographe danois Humlum, père d’une volumineuse géographie de l’Afghanistan, parle de 2 millions d’hectares (1959 : 166), et, en 1957, la même FAO les estime à 9 millions d’ha.

  • 2 Les aspects légaux de la propriété foncière en Afghanistan sont exposés dans Yohannes Gebremedhin : (...)

9Aujourd’hui nous avons une image plus précise de l’Afghanistan agricole grâce à AREU (Afghanistan Research and Evaluation Unit) et en particulier à l’étude de Liz Alden Wily (2003), une économiste spécialisée dans le domaine du développement rural et des systèmes agraires. Se basant sur les recensements de la fin des années 70, sur des données disponibles antérieures et postérieures et sur les résultats partiels du « Land Registration Programme » commencé en 1966, L.A. Wily est à même de montrer l’évolution de la propriété foncière jusqu’au lendemain de la chute des Talibans (2001)2.

« In 1975, écrit Wily, the total population of Afghanistan was just over fifteen million people with a projected growth rate of 2,5%. In 1968, 72% of the population was rural, and depended upon agriculture. A total of 1,307,170 landowners were identified. Together, they and their tenants, workers or sharecroppers cultivated around four million hectares, of which 2,5 million ha was irrigated. The average form size was 3,5 ha in 1976.» (Wily 2003 : 86).

10Les métayers, cultivant une terre appartenant à d’autres, représentaient en 1970 le 20% des paysans, le 19% en 1978. Dans les années 70, le pourcentage des paysans sans terre représentaient près de 35% des ruraux, près de 30% dans les années 1990 (Wily 2003 : 18).

11Malgré les variantes dans les données, on peut tirer la conclusion qu’en Afghanistan dominaient les petites exploitations agricoles, dont beaucoup étaient insuffisantes pour assurer une vie décente à leurs propriétaires. Ces derniers étaient souvent endettés et obligés de s’engager comme métayers, ouvriers ou saisonniers agricoles, ou encore comme manœuvres dans les villes une partie de l’année.

Enquêtes de terrain dans les années 1960 et 1970

12Au cours de nos enquêtes de terrain des années 1960 et 1970 dans une petite oasis et ville marchande du Nord, Tâshqurghân, et dans les provinces du Nord-Est, nous côtoyons de près le monde paysan. À Tâshqurghân, en 1966 et 1968, comme dans la plupart des oasis de l’Afghanistan, la communauté paysanne vit sous le signe du partage inégal de la récolte, symbolisé par le tas de blé accumulé sur l’aire de battage (Centlivres et Centlivres-Demont 1980). On prélève d’abord la part du mullah, puis celle des pauvres – deux parts symboliques -, puis celle, un peu plus grosse, de l’arbâb, le chef du village, intermédiaire entre les villageois et l’autorité du district, puis celle du gardien du troupeau villageois, celle du responsable de l’irrigation et celle des moissonneurs, souvent de petits nomades itinérants. Enfin survient le partage de l’essentiel de la récolte selon les cinq facteurs de production, mentionnés plus haut. Le plus souvent, c’est au propriétaire foncier qui a fourni quatre des cinq facteurs que revient la plus grande partie de la récolte. Donc, le paysan qui ne possède que la force de ses bras ne reçoit que le cinquième du fruit de son travail.

13Mais pour les terres non irriguées au rendement aléatoire, la part du paysan dépend du bon vouloir du maître. Selon les régions, les laboureurs ne reçoivent qu’un huitième, parfois un dixième seulement de la récolte. Là où la terre se concentre entre un petit nombre de propriétaires et où l’offre de travail des paysans sans terre excède la demande, les riches propriétaires fonciers profitent de la concurrence et l’exploitation des métayers s’aggrave. Les mauvaises années ou pour des dépenses extraordinaires, telles que mariages ou funérailles, ces derniers doivent emprunter à leurs maîtres l’argent nécessaire, entrant ainsi dans un cycle d’endettement et de dépendance, perdant souvent à cette occasion le lopin de terre qui leur appartenait en propre.

14La relation au propriétaire n’est cependant pas toujours défavorable au paysan. À Tâshqurghân par exemple (Centlivres 1971 : 23), le métayer est nourri, habillé, logé s’il est célibataire, par le propriétaire qui, la plupart du temps, assure la reconduction tacite de son contrat. Ainsi la spirale de l’endettement, la reconduction du contrat et l’insertion dans des liens sociaux complexes assurent encore, dans les années 60 et 70 du xxe siècle, la reproduction du système. La condition du paysan-métayer est davantage celle d’un parent pauvre, ce qui est parfois le cas, que celle d’un ouvrier agricole. La nature de la relation propriétaire-cultivateur est caractérisée par une autre ambiguïté, celle qui fait que le premier est à la fois un maître, un exploiteur et un protecteur, en particulier face à l’État et à ses représentants au niveau du district. Le grand propriétaire, bây/beg dans le nord, khân dans le sud, est au centre d’un réseau d’influence comprenant d’autres notables locaux et l’administration provinciale.

15Le gouvernement et ses agents au chef-lieu de district sont en situation d’étrangeté vis-à-vis des habitants des villages (Centlivres et Centlivres-Demont 1981-82). Ils ne parlent bien souvent pas la même langue, et la raison gouvernementale, comme les directives et réformes imposées d’en haut, demeurent inintelligibles, voire hostiles. Représentés par des fonctionnaires d’origine citadine, méprisant pour les campagnards et leur supposée arriération, ils s’en distinguent par leurs manières, leur allure, leurs vêtements de coupe occidentale, par leur éducation, par leur apparente irréligiosité et par leur savoir basé sur la maîtrise de l’écrit.

16La situation précaire de la paysannerie, dans les années 60 et 70, est pourtant équilibrée en temps normal, c’est-à-dire hors des époques de sécheresse ou de crise, et rendue supportable par des pratiques et un ordre social qui offraient une relative sécurité, celle que donnent les relations « paternalistes » avec ceux dont on dépend, ainsi que l’insertion dans un groupe familial, villageois ou ethnique. C’est lorsque ces équilibres sont compromis et que les réseaux sociaux de dépendance et de solidarité ne fonctionnent pas que la situation de la paysannerie empire. Les plans quinquennaux et l’adoption de nouveaux critères de rentabilité, liés à un début de mécanisation de l’agriculture – dans les années 60 et 70, plus de 2 000 tracteurs furent acquis par des moyens et grands propriétaires fonciers (Dupree 1980a : 766-767) – et à l’extension des cultures commerciales, remettent en question le système de métayage et en général l’ensemble des rapports sociaux. Dans une logique de rentabilité, les grands propriétaires tendent à confier le travail agricole à des salariés et, en saison, à des journaliers.

Vers des réformes agraires : la présidence de Mohammad Daoud

17En juillet 1973, Mohammad Daoud, le cousin du roi Zaher Shah, organise un coup d’État et, avec l’aide des partis d’extrême gauche, instaure une République dont il assume la présidence. Le People’s Democratic Party of Afghanistan (PDPA), un parti marxiste fondé en 1965 à Kaboul par un groupe d’intellectuels et d’hommes de gauche, fit pression sur le nouveau président pour qu’il mette sur pied une réforme agraire. Elle s’imposait, sous une forme ou sous une autre, par la situation de la paysannerie afghane et par les exemples des pays voisins, Iran et Pakistan. Dans ces deux pays, une réforme était déjà en cours ; elle visait à redistribuer des terres appartenant à de grands propriétaires, à des fondations religieuses ou à l’État, en faveur de paysans qui n’en avaient pas, moyennant la fixation d’un plafond de la surface autorisée des domaines fonciers et un dédommagement des propriétaires.

18En Afghanistan, un programme d’enregistrement foncier (1966-1977) prévu par la Land Survey and Statistics Law de 1965 et entrepris avec l’aide financière et l’expertise de l’USAID était loin d’être achevé au moment de la réforme agraire de 1975. L’objectif d’un cadastre général avait été repoussé et le projet s’était concentré sur l’enregistrement des titres de propriété, après examen des archives foncières des provinces et consultation des parties pour les cas litigieux (Wily 2003 : 42).

19La Land Reform Law du président Daoud fut promulguée le 15 assad 1354 (6 août 1975) ; elle fixait un plafond à la surface possédée par un propriétaire, la terre en excès était rachetée par l’État à des fins de redistribution. Étaient autorisés : 20 ha de terres irriguées à deux récoltes par an ou 20 ha de verger ou 40 ha de terres pluviales. Selon la loi de 1975, les propriétaires de terres pluviales avaient le droit de garder l’excédent de leurs possessions, en tant que « locataires » de l’État à qui ils payaient une redevance. En cas d’héritage, le bénéficiaire avait le droit de transférer la part qui lui revenait en excès à un autre membre de sa famille. Les ayants droit devaient être, en priorité, les paysans sans terre habitant près des grands domaines expropriés, les nomades en voie de sédentarisation et les élèves des lycées agricoles. La terre leur était attribuée contre un paiement fondé sur une évaluation basse de la valeur du lot, avec un délai de 25 ans, à quoi s’ajoutaient 2% d’intérêt annuel (Gloukhoded 1981 : 251). Les lots distribués n’étaient en principe pas transférables et ne pouvaient être vendus pendant un certain nombre d’années, mais les grands propriétaires réussirent à échapper à la loi en mettent au nom des divers membres de leur famille des parts du domaine situées au-dessus du plafond.

20La réforme s’accompagnait d’une classification de la terre en 3 classes et 7 catégories, basée sur le rendement, classification qui, de pair avec la Land Survey and Statistics Law de 1965, devait rendre plus précise sa mise en place et plus efficaces, par l’État, l’établissement d’un registre foncier et la collecte de l’impôt. L’application de la réforme se heurta à un grand nombre d’obstacles, allant de la difficulté de délimiter des domaines aux droits embrouillés et aux limites incertaines, à l’incompétence et la corruption de ceux chargés de la mettre en œuvre sur le terrain.

21L’un des objectifs de la réforme de Daoud était de consolider et d’accroître la masse foncière appartenant à l’État (amlak-e dowlati) et classée comme telle. L’État en effet avait de grands besoins en terres qu’il se réservait de distribuer, comme c’était l’usage, aux grands fonctionnaires partant à la retraite ou d’attribuer aux colons, en général d’ethnie pachtoune, installés de gré ou de force en territoires non pachtouns, au nord du pays.

Des titres de propriété incertains, des mesures agraires empiriques

22En Afghanistan, la mise en pratique d’une réforme agraire ne peut qu’être confrontée à des difficultés multiples, en particulier à l’hostilité des possédants, tels les membres de l’ex-famille royale, les grands propriétaires ou les membres dirigeants des confréries soufies, les Gailani, les Mudjaddedi, les khalifa du Nord-Ouest, possesseurs de domaines étendus. Elle doit affronter en outre toute une série d’obstacles : tout d’abord la complexité des catégories de terres à redistribuer et la diversité des titres de propriété, ou bien souvent, leur absence. Certaines terres appartenaient à l’État sans contexte, mais d’autres, revendiquées par ce dernier, étaient réservées selon le droit coutumier à l’usage des communautés locales. De nombreuses communautés possédaient en propre des terres à usage collectif, telles des pâtures que des particuliers s’étaient attribuées et avaient mises en cultures. D’autres propriétés avaient été constituées en biens de mainmorte par des fondations pieuses, des waqf, qui les géraient à des fins caritatives ou au profit de confréries, et l’État cherchait à s’en assurer le contrôle depuis le règne d’Abdur Rahman, et surtout depuis celui d’Amanullah (Poullada 1973 : 77). Pour les propriétés appartenant aux individus, il y avait chevauchement de lois civiles, religieuses et coutumières. La frontière entre terre occupée légitimement et terre accaparée en vertu d’un usage prolongé était peu claire, et le sujet donnait lieu à de nombreux procès et contestations. Souvent, dans l’esprit des possédants, il régnait une confusion entre la créance du prêteur et le titre de propriété, entre l’hypothèque et le droit sur le champ donné en antichrèse, confusion qui profitait aux puissants. Les us et coutumes concernant l’héritage de biens fonciers étaient en contradiction avec la charia ; dans la plupart des régions de l’Afghanistan, les filles étaient exclues de l’héritage qu’elles devaient laisser à leurs frères à la mort du père, contre parfois une petite compensation prise sur la récolte. Les titres de propriété n’étaient pas toujours disponibles ou archivés ou n’existaient pas sous une forme écrite. Bref la notion même de propriété était frappée d’incertitude et d’insécurité.

23Par ailleurs, l’imposition du jirib comme unité de surface n’avait nullement supprimé les multiples mesures de surface coutumières et régionales. Les surfaces cultivées s’évaluaient d’une façon empirique en termes d’unité de travail ou de quantité de semences pour un lopin donné.

24On conçoit aisément qu’une réforme agraire est en Afghanistan, non seulement une entreprise de redistribution et de rééquilibration des rapports de la propriété foncière, non seulement une manière pour l’État d’affirmer son rôle et l’étendue de son domaine, mais également un élément central d’une ambition plus vaste, celle d’une homogénéisation progressive de l’agriculture afghane et d’une mise au pas des particularités locales et coutumières, propres à la paysannerie, en accord avec les nécessités d’une agriculture de rapport, mécanisée et commercialisée.

25Avec les décrets du PDPA de 1978, la nouvelle réforme agraire visait avant tout la transformation globale de la société agraire, supposée rétrograde et féodale.

Les réformes du PDPA

26Le PDPA prend le pouvoir le 27 avril 1978 par un coup d’État, la Révolution de sawr (7 sawr 1357 H.), du nom du deuxième mois du calendrier en usage en Afghanistan. À ce moment, la paysannerie afghane est, si ce n’est en crise, du moins dans une situation difficile. Les petits propriétaires et les métayers voient leur condition se dégrader; les grands propriétaires engagent de plus en plus des journaliers ou des salariés, puisant dans le vivier des paysans sans terre – 35% des agriculteurs selon le Survey of Progress de 1971 – pour rentabiliser les cultures de rapport tels que le coton, la canne à sucre et la betterave sucrière. La production de coton passe de 22 000 t. en 1956, date du début du premier plan quinquennal à 76 000 t. en 1970 ; celle de la betterave de 35 000 t. à 62 000 t. et celle de la canne à sucre de 38 000 t. à 55 000 t. pour la même période. La production de blé, la céréale nourricière de base, baisse en revanche (64% de la production vivrière en 1956, 60% en 1970) (Statistical Pocket-Book of Afghanistan, 1350/1971-72). C’est exactement ce que prévoyaient Vavilov et Bukinich en 1929 (voir plus haut), mais sans la dégradation de la condition paysanne.

27Le métayage semble donc menacé ; les petits paysans qui, à côté du soin de leur lopin, labouraient le domaine d’autres contre une part de la récolte, se voient de plus en plus souvent obligés de renoncer à cet apport, ou alors ne peuvent exercer leur métayage qu’à des conditions encore moins avantageuses ; il leur est plus difficile de pouvoir compter sur les propriétaires pour des avances en argent ou en nature, ou autres avantages tels le logis ou la protection face aux agents de l’État. Dans les années 1960, 45% des agriculteurs avaient emprunté de l’argent et cela à un taux moyen de 33% annuel (Wily 2003 : 22) ; l’endettement depuis n’a fait qu’augmenter.

28Au lendemain du coup d’État de 1978, entre avril et novembre de la même année, le Conseil révolutionnaire promulgue une série de décrets qui visent à établir les principes du nouveau régime et à imposer des réformes radicales. Ce sont les décrets 6, 7 et surtout 8 qui nous intéressent ici.

29La société afghane y est analysée d’une façon schématique, en termes de rapports féodaux, d’arriération et d’archaïsme. Ces décrets 6, 7 et 8 voulaient changer fondamentalement une société marquée, selon le PDPA, par la lutte des classes entre féodaux et la classe exploitée. « The main aim of land reforms is to destroy feudal and pre-feudal relationships to ensure and encourage the unity towards construction of a society free of hostile classes and exploitation of man by man », comme l’énonçait le Dr. Saleh Mohammad Zeary, ministre de l’Agriculture du premier gouvernement issu du coup d’État, dans le Kabul Times du 12 septembre 1978.

30Ce décret no 6, du 12 juillet 1978, imposait la suppression du système dit geraw, hypothèque, et l’annulation de la plupart des dettes des petits paysans. Le décret no 7, du 17 octobre 1978, devait assurer l’égalité des droits des hommes et des femmes, et le no 8, proclamé le 28 novembre, le plus important aux yeux du Conseil révolutionnaire, instaurait une réforme agraire impliquant la redistribution de terres, prises aux grands propriétaires, en faveur des paysans sans terre et des petits paysans.

31Le décret no 6 peut être considéré comme un préalable à la réforme agraire et inséparable des mesures destinées à transformer, voire détruire une société paysanne jugée « féodale » et à émanciper les paysans.

32L’endettement, on l’a vu, pesait lourdement sur le monde rural, en particulier sur les petits paysans et les métayers ; les prêts accordés, en général par les grands propriétaires dont les premiers dépendaient, stipulaient un remboursement en nature ou en numéraire après une année. Par exemple, écrit Dupree (1980b, III : 5), « if a man borrows afghanis 1000, he may be required to repaid afghanis 1400 after one year. If he cannot pay the full amount, a ‘service charge’ of 40 percent or more is added to the remainder». Parfois, le remboursement de la dette pouvait être exigé en nature, en blé le plus souvent: mais le prix de référence imposé par le créancier faisait que la quantité exigée excédait de beaucoup sa valeur sur le marché; un taux usuraire donc, mais qui, formellement, ne tombait pas sous le coup de l’interdiction islamique du prêt à intérêt.

33Le système geraw, prêt hypothécaire garanti par la terre de l’emprunteur, concernait en général des sommes plus élevées et devait permettre à l’emprunteur de faire face à des dépenses exceptionnelles telles que mariage ou enterrement. Le bénéficiaire du prêt devait chaque année abandonner à son créancier une part de la récolte, la moitié parfois, jusqu’au moment où il pouvait rembourser la dette initiale. Bien souvent le débiteur était incapable de s’acquitter de la somme due et la terre finissait par appartenir au créancier, l’ancien propriétaire devenant ainsi tenancier sur la terre qui lui avait appartenu. Le décret no 6 décidait qu’une hypothèque devait être considérée comme remboursée au bout de 5 ans, vu l’intérêt annuel payé par le débiteur, soit 20% du prêt. Les hypothèques et prêts sur gage fonciers contractés avant 1973 étaient donc amortis et abolis, et le pays retrouvait une terre désormais libérée de sa dette. Quant aux autres dettes des métayers, ouvriers agricoles et petits paysans possédant moins de 10 jirib, elles étaient abolies.

34L’application du décret no 6 et les contestations qui pourraient en résulter devaient être soumises à des « comités pour la résolution des conflits » aux niveaux du district et de la province, comités formés de fonctionnaires régionaux et de représentants de la paysannerie. Les comités de district étaient en outre chargés de désigner ceux qui étaient en droit d’obtenir un crédit de la banque de développement agricole et d’obtenir de l’État engrais et pesticides (Dupree 1980b, III : 6) ; ces prérogatives hélas donnèrent bien vite lieu à des passe-droits obtenus par corruption. Par ailleurs, le secteur bancaire prévu pour les prêts aux petits paysans était loin d’être opérationnel au moment de la réforme.

35Selon le rédacteur du Kabul Times du 8 octobre 1978, le décret no 6 fut accueilli avec enthousiasme par les paysans. Et de citer le témoignage d’un débiteur ainsi libéré: «I am not a gholam (slave). My land has been returned to me and I don’t have to call others my lord or master ».

36On comprend le soulagement des débiteurs écrasés sous des dettes non remboursables, menacés à terme de perdre le lopin assurant la subsistance de la famille; mais par ailleurs le système du geraw et les prêts consentis étaient intimement liés à tout un réseau de réciprocité, certes inégalitaire, mais inscrit au cœur du tissu social. Bien souvent, prêts en nature ou en numéraire, si nécessaires pour faire la soudure les mauvaises années et pour les circonstances exceptionnelles, faisaient partie des usages et manières conformes à l’attitude que l’opinion attendait du khan vis-à-vis de ses dépendants. Une attitude qui assurait à ce dernier fidélité et soutien dans les querelles entre grands et lors des élections au Parlement afghan lorsque le khan était candidat. Le décret no 6 voulait remédier aux conséquences trop souvent dramatiques de l’endettement ; il s’attaquait se faisant à des usages considérés rétrogrades liés aux traditions populaires et religieuses, qui occasionnaient des dépenses considérables, mais qui étaient liées à la trame même de la vie villageoise. Le rédacteur du Kabul Times du 19 juillet 1978 déplore en effet chez le paysan afghan 

« his persistant observance of unhealthy customs and traditions, such as holding lavish feasts for circoncision, paying of dowry, and large wedding and engagement ceremonies, huge expenditures on funeral and mourning ceremonies, and the like»,

37usages dispendieux et, jugeait l’auteur de l’article, ruineux pour ceux qui y étaient attachés. Les mullahs, hostiles aux décrets, n’eurent pas de mal à persuader les paysans que le nouveau régime visait la religion elle-même, sous couvert de réformes.

38Le décret no 7 du 17 octobre 1978 visait à « éliminer les relations féodales et patriarcales entre mari et femme » (Dupree 1980b, III : 7) ; il représentait l’aboutissement d’un long processus visant à l’émancipation des femmes mis en place « d’en haut », du roi Amanullah au président Daoud, pour forcer par voie autoritaire un changement social fondamental, mais qui n’avait obtenu que des résultats limités en dehors de la capitale. Le décret no 7 imposait un maximum pour le « prix de la fiancée » ou compensation matrimoniale aux parents de la future épouse pour les dépenses à faire à l’occasion du mariage et une limite du mahr, montant réservé à l’épouse en cas de répudiation. Il interdisait les mariages forcés et fixait l’âge minimum pour le mariage des hommes à 18 ans et des femmes à 16 ans.

39Les décrets 6, 7 et 8 manifestaient tous trois la volonté du Conseil révolutionnaire de casser l’ancienne société en s’en prenant à des usages profondément enracinés dans une tradition dont la population ne différenciait pas la part coutumière et la part religieuse. L’État apparaissait ici comme revendiquant une autorité lui permettant de remodeler le social et d’affirmer son droit à légiférer en concurrence et en opposition avec la charia et avec ceux qui étaient considérés comme ses interprètes légitimes.

40Depuis septembre déjà, les journaux afghans présentaient à leurs lecteurs une analyse de la situation de la paysannerie inspirée des schémas marxistes. Du 11 au 16 septembre par exemple, le ministre de l’Agriculture, le Dr. Saleh Mohammad Zeary publia une série d’articles dans le Kabul Times sous le titre : « Feodalistic relations, democratic land reforms », alors que, de septembre à octobre 1978, paraissaient interviews et analyses à la suite du décret no 6 et en prélude à la réforme agraire sous le titre « Emancipation of peasants » ! Les articles en annonçaient les principes et les objectifs : l’élimination des rapports de production féodaux, mais aussi l’élévation de la production agricole afin de parvenir à l’autosuffisance du pays et à la croissance des exportations. Et le Dr. Zeary d’affirmer (Kabul Times, 16 septembre 1978): « The main and basic reason for this state of affairs [la crise de la paysannerie] is the domination of the backward method of agricultural production used in medieval ages and the old production feudalistic relationship ».

41Le 28 novembre 1978 parut le décret no 8 énonçant les principes directeurs et les modalités de la réforme agraire. Les propriétaires se voyaient fixer un plafond, et les terres excédant ce plafond étaient confisquées sans indemnité et redistribuées aux ayants droit. Les terres, comme dans la réforme de la présidence de Daoud, étaient classées en 7 classes, dépendant de leur capacité productive. Le possesseur de vergers irrigués ou de vignes, la catégorie la plus élevée, avait droit à un maximum de 30 jirib, soit 6 ha ; au bas de l’échelle, le paysan ne possédant que des terres en culture pluviale nécessitant de longues jachères pouvait garder jusqu’à 300 jirib, soit 60 ha (Grötzbach 1982 : 398). Les bénéficiaires étaient classés en 6 catégories, allant des paysans sans terre qui travaillaient déjà la terre objet de la redistribution aux nomades n’habitant pas la région où se trouvaient des terres distribuées. Les nomades dont le nombre était évalué à 2,5 millions de personnes devaient donc eux aussi bénéficier de la réforme et être encouragés à se sédentariser, seul moyen, selon les auteurs de la réforme, de les faire accéder à la modernité et d’améliorer leur revenu.

42On l’a vu, les très grands domaines fonciers sont rares en Afghanistan, aussi les auteurs du décret affirmaient que seuls 4% des propriétaires, soit 50 000 environ sur 1,2 million serait touché ; 96% d’entre eux se classait donc en dessous du plafond fixé. Le Kabul Times parlait de 666 000 familles de paysans sans terre, métayers et ouvriers agricoles, soit 36% des familles villageoises. La mise en place de la réforme commença en janvier 1979 et fut considérée comme achevée dans ses grandes lignes vers le milieu de l’année 1979. En utilisant les données fournies par le Kabul Times, Grötzbach (1982 : 402) évalue à 213 000 le nombre de familles ayant bénéficié de la distribution des 510 600 ha mis à disposition, soit environ 12 jirib (2,3 ha environ) distribués par famille en moyenne. L’année 1979 vit aussi la création de coopératives financées par un fonds spécial. L’établissement de coopératives et de fermes d’État correspondait à l’idéologie « socialiste » de la nouvelle classe dirigeante et au souci d’encadrer les paysans et de rendre la planification de l’agriculture et de l’élevage plus efficace.

43L’exécution de la réforme agraire fut confiée à des équipes d’animation venues de la capitale dont le zèle était plus marqué que le respect des usages et les égards dus aux villageois. La résistance au régime, qui se renforçait malgré la répression, s’opposa à la réforme, partout où elle le pouvait, la déclarant anti-islamique. Pour tenter d’apaiser les esprits, le successeur de Taraki, Hafizulllah Amin, fit passer en novembre 1979 une loi garantissant la propriété privée. Après l’intervention soviétique de décembre 1979, le chef de la faction Parcham, Babrak Karmal, devenu président, annonça le début de la seconde phase de la réforme agraire ; elle devait être marquée par le développement des coopératives agricoles et de diverses institutions et mesures pour la consolider. En fait, il s’agissait de rassurer le monde rural et d’aménager ce qui, dans la première phase, avait heurté les gens des campagnes, leurs usages et leur sentiment religieux, voire d’amorcer un retour en arrière.

44L’achat, la vente, l’héritage de la terre furent permis à nouveau. Le gouvernement renonça aux amendes pour dettes fiscales et interdit la confiscation des terres appartenant à des fondations religieuses, puis aux chefs tribaux, aux responsables religieux, au « clergé patriotique » et aux autres notables partisans du nouveau régime. Le supplément au décret no 8 publié en 1981 précisa que la poursuite de la réforme devait se faire dans le respect des traditions et usages religieux.

45Enfin, sous Najibullah, président de la République et premier secrétaire, en remplacement de Babrak Karmal depuis mai 1986, la réforme fut pratiquement abandonnée, à force d’exceptions en faveur des notables et partisans du régime, puis des réfugiés de retour, et parce qu’un nombre de plus en plus important de villages était sous le contrôle de l’opposition armée.

46Dans son discours du 26 février 1980 déjà, Babrak Karmal reconnut que l’année précédente la production de céréales avait reculé de 10%, celle des produits comme le coton et la betterave de 25% à 30%, et que 9% des surfaces arables étaient demeurées en friche (Grotzbach 1982 : 411). Que s’était-il passé ? Pourquoi cet échec ?

Pourquoi l’échec ?

47Qu’une minorité de gros propriétaires se voie confisquer une partie de leurs domaines au profit de pauvres cultivateurs, alors que la grande majorité des paysans, petits propriétaires, n’étaient pas touchés par la réforme, voire libérés de leurs dettes par l’application du décret no 6 et éligibles pour faire partie d’une coopérative où ils pouvaient trouver engrais, semences et pesticides et, dans certains cas, du crédit, voilà, pensait le gouvernement, de quoi pousser la paysannerie dans sa grande majorité à soutenir le nouveau régime et la réforme agraire en cours. Edwards (2002 : 66-68) mentionne avec raison la brutalité d’application des décrets, l’arrogance des fonctionnaires, une phraséologie – mode de production, alliance des ouvriers et des paysans, peuple des travailleurs, mort aux féodaux et aux réactionnaires – étrangère aux gens des campagnes et suspecte d’athéisme. En voulant se donner comme les protecteurs des paysans pauvres et du prolétariat rural contre les khans et les grands propriétaires, les agents du gouvernement consolidèrent plutôt la solidarité des membres de la société villageoise, grands et petits, riches et pauvres. C’est que les agents et fonctionnaires venus de Kaboul étaient de tout temps considérés comme étrangers, méprisants, impies, portés aux prélèvements illicites. Or, le gouvernement issu du coup d’État d’avril 1978 comptait sur l’appui des masses paysannes pour la mise en application des réformes et pour l’établissement d’un front commun des paysans, des ouvriers, des intellectuels et des fonctionnaires de l’État contre la classe des « grands féodaux », alors que ce n’étaient pas les rapports avec ces derniers qui étaient insupportables aux paysans, mais bien l’usure, la corruption des agents de l’État, l’arbitraire des décisions du gouvernement et l’arrogance de ses fonctionnaires. L’État, aux yeux des villageois, loin d’être un allié et un libérateur, était plutôt considéré comme un pouvoir menaçant pour l’ordre social traditionnel, même si ce dernier commençait à se fissurer par le passage à une agriculture de type capitaliste.

48Babrak Karmal, dans un document publié en 1984 par le ministère afghan des Affaires étrangères, reconnaît explicitement les « erreurs » et la hâte excessive de la première phase de la réforme agraire. Afin de rectifier les abus et poursuivre la réforme sur des meilleures bases, une commission mixte fut mise sur pied, formée de membres du Bureau politique du PDPA et du Conseil des ministres. Cette dernière décida un aménagement du décret no 8 par la mise en œuvre de quatre plans afin de corriger les lacunes et les insuffisances de la phase initiale « with due consideration of the religious beliefs and traditions of the people » (Achievements of the April Revolution in Afghanistan 1984 : 15). Une loi sur la répartition de l’eau pour l’agriculture fut également annoncée, ainsi que la création d’un ministère de l’Irrigation. On avait en effet négligé ce problème dans les premiers temps de la réforme et l’irrigation des parcelles redistribuées était l’occasion d’innombrables conflits qui faisaient le jeu de l’opposition armée.

49Le premier plan promettait une enquête de terrain sur les modes de propriété du sol et sur l’application de la réforme ; le second prévoyait une enquête sur les erreurs commises et l’étude des problèmes juridiques posés par la réforme ; le troisième devait mettre au point une aide technique aux paysans et l’extension des fermes d’État mécanisées ; le quatrième envisageait la remise en état et l’amélioration des systèmes d’irrigation. Enfin, la commission annonçait la création de comités villageois formés des habitants concernés par la réforme, comités dont devaient également faire partie les membres du « clergé patriotique » (Achievements… 1984 : 17).

50En 1981 déjà, analysant la réforme agraire afghane, l’économiste soviétique Vladimir Gloukhoded, dans une contribution publiée par l’Académie des sciences de l’URSS, avait énoncé les problèmes posés par la mise en œuvre de la réforme. Après avoir mentionné la situation politique intérieure troublée, après avoir stigmatisé le « subjectivisme et les déviations gauchistes » (1981 : 253) et critiqué le manque de préparation de la réforme, il déplorait « l’impréparation socio-psychologique d’une partie des paysans à recevoir des terres ayant appartenu aux propriétaires fonciers, du fait que leur conscience était dominée par les rapports féodaux dans la campagne » (1981 : 257). L’auteur de l’article voit par ailleurs une des causes des difficultés dans « une vaste campagne de désinformation et de calomnie dont de nombreux Afghans illettrés et politiquement ignares, pour l’essentiel des régions rurales, furent victimes » (1981: 259). La propagande anti-réforme était bien réelle, certes, mais elle s’appuyait sur des faits aussi bien que sur des facteurs « psychologiques », c’est pour cela que les paysans, illettrés pour la plupart mais pas ignorants, s’y opposaient. Derrière les propos des dirigeants du PDPA et des savants soviétiques, on perçoit l’échec d’une réforme confrontée, comme l’écrit Olivier Roy (1985 :115-123), à un refus idéologique et, avant tout, minée par l’irréalisme de ses objectifs et la non-viabilité des structures qu’elle était censée créer.

51Plutôt qu’une opposition de classe, la relation au sein de la communauté rurale, dans le qawm – groupe ethnique et de solidarité, ou segment tribal – consistait en un réseau complexe d’obligations réciproques, inégales certes, en voie d’affaiblissement par endroits, mais qui ne pouvaient être détruites sans risque pour la survie socio-économique des plus faibles. En voulant rompre les « chaînes du féodalisme », le Conseil révolutionnaire cherchait à briser les liens de solidarité de la collectivité et poussait les villageois, en réaction, à s’appuyer encore davantage sur les khans, et les religieux contre un État qui leur était étranger. Comme le dit Olivier Roy (1985 : 122-123), « la réforme n’a pas permis au régime de se constituer une base sociale, mais a créé au contraire un consensus contre elle parmi la paysannerie ».

52Enfin, la réforme n’était économiquement pas viable, du moins si son but était de créer une nouvelle catégorie d’exploitations agricoles et de petits paysans autonomes. Les parcelles distribuées, à peine 2 ha, souvent moins, ne suffisaient pas à faire vivre une famille. Le bénéficiaire se trouvait trop souvent sans semences ni engrais, sans accès à l’eau et sans possibilité de crédit. L’accompagnement prévu par le décret et ses amendements ne suivait pas ou mal. Le khan à qui on avait confisqué la terre était peu disposé à avancer argent ou semences à celui qui avait bénéficié de ses dépouilles. Il est vraisemblable que les dirigeants du PDPA espéraient que, vu le morcellement rendant malaisée la mécanisation agricole, les bouleversements induits par la réforme iraient au-delà de la simple redistribution des terres confisquées. À plus longue échéance, ils comptaient probablement sur le développement des fermes d’État et des coopératives : 1217 coopératives au printemps 1980 associant 183 000 familles selon Gloukhoded (1981 : 262), au sein desquelles le parti espérait développer, grâce à des moyens mécaniques, une nouvelle société agraire assurant une production plus élevée.

53Les provinces où la réforme a semblé, pour un temps, avoir réussi étaient celles peu nombreuses où dominait la grande propriété, par exemple au sud-ouest de l’Afghanistan, et où les khans et les dehqân, les paysans, ne faisaient pas partie du même qawm, du même groupe ethnique (Roy 1985 : 120). À mesure de l’accroissement du contrôle de la résistance sur les campagnes, les directives du décret étaient annulées. Là où le gouvernement gardait le contrôle, c’est parmi les bénéficiaires de la réforme que se recrutaient ses milices.

54En octobre 1990, venant de Mazar-i Sharif, alors sous le contrôle de Kaboul, où les milices armées progouvernementales étaient très présentes, nous effectuons une incursion d’une demi-journée à Tâshqurghân, à 60 kilomètres à l’est de la province, sous contrôle du Jamiat-e islami, un parti de la résistance islamique. Nous demandons au commandant du Jamiat ce qu’il reste de la réforme agraire à Tâshqurghân.

« Au début, nous dit-il, le gouvernement a partagé les domaines des bây (khans, grands propriétaires), mais quand les moudjahidin ont pris le pouvoir, ils ont annulé les distributions, brûlé les certificats et rendu les terres confisquées aux bây ; c’est Dieu qui a voulu qu’il y ait des riches et des pauvres ! »

55Plus tard, le fils d’un de nos amis, un bây justement, un des plus grands propriétaires de Tâshqurghân, nous a raconté ce qui s’était passé.

« Mon père, malgré sa qualité de grand propriétaire, était progressiste et partisan d’un changement radical ; il était proche d’une des factions du PDPA qui fut écartée du pouvoir en 1978-79. Il fut écroué à la prison de Pol-e Charkhi, et ses propriétés furent, comme appartenant à un ennemi de l’État, parmi les premières à être confisquées ; mais ses métayers »,

56nous affirme notre ami,

« refusèrent le cadeau qu’on leur offrait, soit une part des terres redistribuables en disant "le bây nous emploie depuis des années, il s’occupe de nos familles, c’est lui qui nous fournit les semences, qui met à disposition les bœufs pour tirer la charrue ; sans eux nous ne pouvons rien faire… et l’État, qu’est-ce qu’il nous donne ?" Mais dès l’année suivante (1980), tout rentra dans l’ordre, et on ne parla plus guère de redistribution de la terre des bây. »

L’annulation de la réforme agraire

57En avril 1992, le régime issu du coup d’État de 1978 s’effondre. Les partis de la résistance proclament la République islamique.

58Le nouveau gouvernement, marqué par la présidence de B. Rabbani, fut remplacé par celui des Talibans qui se rendent maîtres de Kaboul en automne 1996. Ces derniers annulent les dispositions de la réforme agraire de 1978-79 et tentent, entre autres par le décret no 57 de l’an 2000, de résoudre les innombrables problèmes issus du décret no 8, tels ceux liés à la vente ultérieure des parcelles distribuées, de leur dévolution après héritage, ou celui des bâtiments construits sur une parcelle attribuée par la redistribution, ou encore celui des réclamations foncières des exilés de retour à propos de terres occupées par de nouveaux possesseurs munis de titres douteux.

59Les principes directeurs de ce décret no 57, très détaillé, prévoient le retour des terres distribuées à leur propriétaire « légitime », c’est-à-dire antérieur à la réforme de 1978-79. Ils comprennent également le paiement d’une compensation, à la demande de ce dernier, pour les récoltes des années écoulées, la possibilité du possesseur actuel de conserver le bien acquis selon la réforme contre paiement de sa valeur au propriétaire originel, avec l’accord de celui-ci, le paiement par l’État d’une compensation au propriétaire antérieur pour les terres confisquées et gérées par l’État en vertu du décret no 8, le retour au propriétaire originel d’une terre achetée à un bénéficiaire de la réforme agraire, avec l’obligation pour ce dernier de rembourser l’acheteur (Wily, 2003 : 54). Les Talibans envisagent par ailleurs des allocations de terres appartenant à l’État à des paysans pauvres, aux fonctionnaires retraités ou aux nomades, mais contre un prix d’achat dont l’acquittement peut s’échelonner sur dix années.

60Hamid Karzaï devient en 2002 président de l’Afghan Interim Administration. Il promulgue un décret annulant les lois et décrets antérieurs qui ne seraient pas en accord avec la Constitution de 1964, à quelques articles près. Le décret-loi no 57 des Talibans reste pratiquement en vigueur. D’autres décrets sur le sol, en particulier concernant le terrain à bâtir, sont publiés par le nouveau régime.

61Sur le plan de la propriété foncière, les Afghans vivent aujourd’hui une ère d’incertitude, marquée toujours par la superposition de plusieurs régimes juridiques (droit coutumier, charia, lois et décrets des gouvernements antérieurs), marquée également par l’arbitraire des chefs de guerre, par la corruption d’agents de l’État, mais aussi par de nouveaux projets d’enregistrement cadastral et d’harmonisation des titres de propriété (USAID 2011). Il n’est pas surprenant de constater, dans les régions rurales, une nostalgie pour l’ordre – relatif, il est vrai – qu’avaient instauré les Talibans au nom de la loi religieuse.

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Bibliographie

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— 1981-82, « Village en Afghanistan ». Commentaire 16, p. 516-525.

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Gloukhoded Vladimir, 1981, « Économie de l’Afghanistan indépendant », L’Afghanistan : Le passé et le présent, Moscou, Académie des sciences de l’URSS, p. 239-262.

Grötzbach Erwin, 1982, « Die afghanische Landreform von 1978 – Durchführung and Probleme in geographischer Sicht », Orient, 23/3, p. 394-413.

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Wily Liz Alden, 2003, Land Rights in Crisis: Restoring Tenure Security in Afghanistan. Kabul, AREU, Afghanistan Research and Evaluation Unit.

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Notes

1 La citation renvoie au résumé anglais, paru sans date ni lieu d’origine.

2 Les aspects légaux de la propriété foncière en Afghanistan sont exposés dans Yohannes Gebremedhin : Land Tenure and Administration in Rural Afghanistan : Legal Aspects , Project Report 7, Afghanistan, Capacity Building for Land Policy and Administration Reform, ADB/DFID, TA 4483-AFG, September 2007.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Centlivres et Micheline Centlivres-Demont, « Les réformes agraires en Afghanistan,de la fin de la monarchie à la chute des talibans », Revue des mondes musulmans et de la Méditerranée [En ligne], 133 | juin 2013, mis en ligne le 14 juin 2013, consulté le 22 octobre 2017. URL : http://remmm.revues.org/7981

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