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Les nationalités dans les successions d'Empire : ruptures historiques et capacités d'action

Nationalité, internationalisme et visée coloniale dans les mandats français (1920-1946)

Nationality, internationalism and colonial vision in the French mandates (1920-1946)
الجنسية والأممية والمرامي الاستعمارية في ظل الانتداب الفرنسي (1920-1946)
Philippe BOURMAUD
p. 75-94

Résumés

La mise en place des codes de la nationalité dans la Syrie et le Liban post-ottomans fut influencée de diverses manières par le système mandataire. Les garanties induites par le régime des mandats n'eurent guère de portée. À tout prendre, ce système rendit la situation juridique des citoyens mandataires à l'étranger plus précaire encore, ces derniers tendant à être moins bien traités que les sujets des colonies officielles. Les discussions à la Société des Nations sur les codes de la nationalité dans les mandats s'étaient concentrées sur la consolidation de la distinction entre mandats et Empires, plutôt que sur les garanties que les organisations internationales pouvaient apporter au statut des ressortissants des mandats A, B et C. Ceci se combina aux entreprises concurrentes des États de la région d'ingénierie démographique des nations post-ottomanes, affaiblissant les nationalités syrienne et libanaise par rapport à celles, codifiées avec soutien étatique dans les autres pays issus de l'Empire ottoman. Le statut national des habitants des mandats en vint à être vu dans le monde colonial comme une excuse, fournie par la SDN, à de véritables expérimentations sur les populations de ces territoires.

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Texte intégral

1La mondialisation des années 1990 a entraîné de longs débats sur les droits individuels : comment garantir ceux-ci face à l'affaiblissement perceptible de la souveraineté des États (Brysk, 2002 ; Coicaud, Doyle, Gardner, 2003 ; Gordon, 2004 ; Lee, 2010) ? Pour les critiques de l'État-nation, tel David Held, l'intensification de la circulation des biens et des personnes conduit au cosmopolitisme à travers l'émergence de formes de droits individuels déconnectés de la protection étatique, reposant notamment sur les organisations internationales (Held, 1995). Le bilan de l'action de ces organismes invite à modérer cet optimisme. Craig Calhoun souligne ainsi qu'en dépit des discriminations institutionnelles à l'œuvre dans l'action de l’État, ce dernier reste la garantie des droits civils et politiques qui fonctionne le mieux (Calhoun, 2007 : 4). Les discriminations opérées par les États-nations, qu'il s'agisse de distinctions légales instituant une inégalité juridique ou de pratiques administratives fondées sur des distinctions informelles mais non moins efficaces pour produire des statuts inégaux, sont inhérentes, non à leur structure juridique d’État, mais à des orientations politiques dérivées de perceptions différenciées des habitants en fonction des solidarités de groupe dans lesquelles ils s'inscrivent et du degré de civilisation prêté à leur communauté d'affiliation.

2Les mêmes critiques ont été formulées contre les modalités discriminatoires d'application des codes de la nationalité de la plupart des pays arabes (Davis, 1995 : 19-50). Un retour sur l'internationalisme de l'entre-deux-guerres, période où sont jetées les bases des États du Moyen-Orient actuel, jette ici un éclairage utile, en permettant de comprendre la multiplicité des cadres institutionnels dans lesquels ont été discutées leurs nationalités respectives. La Société des Nations (SDN), qui encadre formellement les États de la région placés sous mandat, n'est pas inspirée par le cosmopolitisme et n'a pas vocation à substituer sa protection aux nationalités ni aux droits garantis par les États. Les travaux récents ont souligné que sur le terrain des droits individuels, elle s'est limitée à assurer un statut minimal aux populations privées de protection étatique ou placées sous régime international comme les habitants des mandats (Birtek, Dragonas, 2005 ; Chu, 2012 ; Piana, 2013). La logique qui prévaut à la SDN tend à généraliser l'idée de Carl Schmitt, selon qui l’État est en Europe « le nomos de la terre. » (Schmitt, 2001). Les espaces internationalisés sont censés n'être qu'un résidu sur une surface terrestre tendant à devenir un damier de territoires souverains. Au Moyen-Orient, la montée des nationalismes dans l'entre-deux-guerres amène la contestation du nouveau découpage territorial, mais conforte la tendance à organiser étatiquement la région. La concomitance de la montée des nationalismes régionaux et de l'action des organisations internationales, notamment à l'occasion de vastes migrations forcées, renforce paradoxalement le rôle des colonisateurs, français et britanniques dans la définition des nouvelles « nations » par les codes de la nationalité. C'est en fonction des intérêts de ces derniers que le droit tend à faire converger de force l'appartenance imaginée à une nation et le dénombrement au sein de la population des citoyens d’un État.

3Les conséquences discriminatoires des codes de la nationalité adoptés dans les États sous mandat du Moyen-Orient se comprennent en effet lorsqu'on les rapporte plutôt à la visée des puissances mandataires sur les populations qu'aux garanties statutaires internationales. Lauren Banko a souligné, dans le cas de la Palestine, que la visée des Britanniques était d'abord de susciter loyauté et attachement à leur égard, à l'exclusion de la France voisine ou d'autres puissances protectrices (Banko, 2013). Le cas des États de Syrie et du Liban sous mandat français est similaire, à cette différence près que la visée du colonisateur n'y englobe pas, à côté des autochtones, des migrants de colonisation, mais une population marquée par des flux régionaux de réfugiés et l'émigration. Comment produire des nationalités, liens d'appartenance des individus à l’État et moyen de dessiner souverainement les contours de la nation, qui soient favorables à la domination française ?

  • 1 Voir la bibliographie générale.
  • 2 Outre les titres cités en bibliographie, il vaut la peine de citer ici les pistes défrichées par la (...)

4Les travaux sur les nationalités du Proche-Orient ont généralement insisté sur leur caractère territorial ou connecté, soulignant précisément l'ingénierie des populations mandataires par les colonisateurs1 ou les circulations des émigrés de cette région du monde et leur contribution à la construction des « mères-patries » comme États-nations2. Mon but ici est d'ajouter une perspective internationale : le système mandataire, censé offrir une garantie aux droits des ressortissants des mandats, oriente-t-il l'application des codes de la nationalité au Levant français dans le sens d'une protection juridique plus effective ? Ou bien fonctionne-t-il sans incidence, voire au détriment des citoyens, par rapport à l'action d'une puissance souveraine ? La question nécessite un examen à deux échelons institutionnels différents, l'un international, l'autre régional et intercolonial. Les archives de la SDN montrent que la Commission Permanente des Mandats (CPM), organe de la SDN chargé de l'examen des administrations mandataires, n'envisage la question des nationalités que comme affaire de principe, au nom du maintien des droits antérieurs des ressortissants et de la différence entre mandats et empires. Cette stratégie contraste avec la réalité des nationalités mandataires, qui lorsqu'elles existent sont réputées peu protectrices. Les archives du mandat du Levant conservées à Nantes donnent en effet à voir que le traité de Lausanne, matrice des codes de la nationalité dans les mandats, fait de la nationalité un instrument d'inclusion ou d'exclusion dans la nation, selon des logiques de concurrence entre territoires voisins. La SDN n'intervient que de façon résiduelle et après coup, au sujet des réfugiés et des apatrides, mais au péril de son image.

La nationalité, moyen de réaliser les obligations des mandataires ?

5L'historiographie des mandats a montré combien ce régime protégeait peu les droits des populations autochtones (Anghie, 2004). Quel peut alors être le contenu de nationalités mandataires ? Pour les acteurs coloniaux et internationaux, elles devraient contribuer à la « mission sacrée de civilisation » évoquée à l'article 22 du Pacte de la SDN, en préparant ces populations à vivre dans des États.

La nationalité, une question de degré de civilisation ?

  • 3 Sud-Ouest Africain ; Nauru ; Samoa occidental ; Nouvelle-Guinée ; Îles des mers du sud sous mandat (...)
  • 4 Togo et Cameroun partagés entre la France et la Grande-Bretagne ; Ruanda-Urundi ; Tanganyika.
  • 5 Palestine et Transjordanie ; Irak ; Syrie-Liban ; ainsi que l'éphémère mandat de Cilicie, qui s'ach (...)

6L'article 22 confère au système mandataire un principe évolutionniste dans l'ordre politique et hiérarchise territorialement les droits de leurs habitants. Il classe les futurs territoires sous mandat, d'après leur aptitude présumée à faire fonctionner des institutions de gouvernement, en mandats C3 (administration comme une colonie, sous réserve du respect des conventions internationales), B4 (administration soumise à un cahier des charges plus étoffé, au nom du bien-être des indigènes) et A5 (mise en place d'institutions de libre-gouvernement). Si les textes fondateurs des mandats prévoient, à des horizons très divers, leur passage de ces territoires au rang d’État, ils ne se préoccupent en revanche pas de les constituer en nations. Le Pacte de la SDN ne prévoit rien non plus de précis sur le statut national des populations sous mandat. Son interprétation dominante impose seulement de procurer aux habitants un statut au moins équivalent à leur statut antérieur. En pratique, la question fait débat jusqu'après la fin de ce régime international (Tagpua, 1994 : 19-35).

7Le système mandataire avait été instauré pour l'administration de territoires retirés aux vaincus de la Grande guerre, et c'est d'abord dans les anciennes colonies allemandes qu'il est fonctionnel. Aussi est-ce au sujet de ces dernières que se pose d'abord la question de la nationalité. Lorsqu’est abordé le sujet à la SDN en 1921 (Roger Lewis, 2006 : 261), la plupart des puissances mandataires laisse indéterminée la question de savoir si les indigènes de l'Empire allemand en étaient nationaux, elles s’entendent pour considérer que le mandat n'impose pas de donner aux habitants des territoires une nationalité, faute d'autorité politique autonome pour la défendre, mais seulement de fournir une protection diplomatique. L'octroi ou non d'une nationalité apparaît dépendre du degré de développement des institutions politiques impliqué par l'article 22, mais l'absence d'un texte de référence autorise une variété d'opinions. Une sous-commission de la CPM est dépêchée en novembre 1921 pour examiner la question auprès de représentants des puissances mandataires. Elle se compose du président de la CPM, l'Italien Theodoli et de ses membres britannique (William Ormsby-Gore) et portugais (Alfredo Freire de Andrade), tous trois représentants des milieux coloniaux de leurs pays respectifs, accompagnés d'un universitaire sans passé colonial, William Rappard, directeur de la Section des Mandats à la SDN. La sous-commission se borne à examiner le statut des ressortissants des mandats B et C. La question de la nationalité n'est pas d'actualité pour les mandats du Proche-Orient tant que n'est pas réglé le problème des liens de leurs ressortissants avec l'Empire ottoman puis la Turquie. La distinction entre mandats A d'un côté et mandats B et C de l'autre préfigure cependant la pratique ultérieure des puissances mandataires, qui réserve la nationalité aux mandats du Proche-Orient. Lors de l'entretien de la sous-commission avec Matsuda, l'interlocuteur délégué par le Japon, celui-ci affirme que

  • 6 Archives de la Société des Nations (Genève – ci-après ASDN) 1 R 57, Rapport de la sous-commission d (...)

« [l]'article 22 du Pacte est basé sur l'idée fondamentale qu'il est conforme aux intérêts supérieurs de la civilisation que la tutelle des peuples non encore capables de se diriger eux-mêmes soit confiée aux nations civilisées. Sous peine de méconnaître ce principe fondamental, il convient donc d'établir une distinction très nette entre le statut national de ceux qui exercent le mandat, en raison même de leur civilisation supérieure, et de ceux qui en sont l'objet, en raison même de leur état primitif6. »

  • 7 Ibid., p. 14.
  • 8 ASDN S 1675, Rapport sur la question du statut national des habitants des territoires sous mandats (...)

8Cette perspective domine, même si la Belgique défend l'idée que les habitants du Ruanda-Urundi, en raison du degré d'organisation politique attribué à leurs royaumes, devraient bénéficier d'une nationalité, celle du mandataire en l'occurrence7, avant d'y renoncer par isolement politique. La variabilité des argumentaires des puissances coloniales illustre l'importance limitée accordée à la nationalité, vue comme sans incidence sur les droits dont jouissent les ressortissants mandataires, notamment à l'étranger. En pratique, les administrations coloniales peuvent se sentir davantage impliquées dans leur défense s'il s'agit de nationaux plutôt que de simples « protégés », mais cette différence de traitement est informelle, et n'est pas considérée comme significative par les puissances et les organisations internationales. La CPM peut donc émettre en mai 1922 une résolution laissant en suspens l'octroi d'une nationalité définie aux ressortissants des mandats B et C8. L'idée de degré de civilisation trouve ainsi sa traduction formelle dans les classes de mandat, la nationalité étant réservée aux populations réputées évoluées par l'organisation politique et la solidarité de groupe.

La théorie des mandats à l'épreuve des migrations

9L'architecture des mandats, ordonnée par une hiérarchie de degrés de civilisation entre les espaces coloniaux et par des obligations internationales variant en fonction de cette hiérarchie, est brouillée par le fait migratoire. La présence de communautés de migrants d'origine mandataire dans les colonies, et d’autres d'origine coloniale dans les mandats impose au personnel mandataire d'envisager la complexité des organisations sociales locales. Où situer les migrants coloniaux dans la dichotomie fonctionnelle des civilisés-gouvernants et des indigènes-gouvernés évoquée par Matsuda ? Les émigrés issus du mandat français au Levant sont nombreux, et notamment en Afrique de l'Ouest, où ils occupent une position intermédiaire dans l'ordre colonial (Balandier, 1951 : 44-79).

  • 9 ASDN 1 R 57, Rapport de la sous-commission de la CPM sur le statut national des habitants des terri (...)

10Le statut de ces populations dans l'ordre mandataire intrigue la sous-commission, qui à travers la question de la nationalité des indigènes et des migrants, cherche à savoir si les obligations mandataires spécifiquement applicables aux premiers concernent les seconds. William Ormsby-Gore interroge ainsi les représentants du Colonial Office sur le statut national et en conséquence la position, dans l'ordre colonial au Tanganyika, des résidents indiens (sujets britanniques) et arabes (d'origine omanaise mais de nationalité apparemment indéterminée, réputés indigènes). La qualification d'« habitants européens » s'applique à certains migrants issus des colonies ou du monde « non civilisé », mais pas à d'autres9. La possession d'une nationalité apparaît un principe de classement dans l'ordre colonial, mais un principe faussé puisqu'il associe des Européens et des populations regardées en Europe comme devant elles-mêmes être civilisées par la colonisation.

Nationalité et spécificité des mandats dans le monde colonial

11L'enjeu principal est cependant ailleurs, tenant à la pertinence de créer des nationalités mandataires qui feraient dépendre spécifiquement de ces territoires leurs ressortissants, et qui poseraient du coup la question de savoir qui, parmi les habitants, est concerné par une telle nationalité. Dans cette alternative, se joue l'intégration des mandats et de leur population aux Empires coloniaux. La question oppose les intérêts des puissances mandataires, tendant à fusionner mandats et colonies, et ceux de la CPM, qui insiste sur la séparation entre les mandats et les Empires pour faire des premiers des modèles de réforme coloniale.

  • 10 ASDN 1 R 57, Rapport de Branting sur le statut national des habitants des mandats B et C, Genève, 1 (...)
  • 11 ASDN 1 R 57, Rapport de William Rappard à sir Eric Drummond, Genève 11 mai 1923.
  • 12 Ibid.
  • 13 ASDN 1 R 57, « Note relative au Statut national des Habitants des Territoires sous Mandats « B et C (...)
  • 14 ASDN 1 R 57, Rapport de la sous-commission de la CPM sur le statut national des habitants des terri (...)
  • 15 ASDN 1 R 57, Rapport de William Rappard à sir Eric Drummond, Genève 11 mai 1923.
  • 16 ASDN 1 R 57, Rapport de Manning à sir Eric Drummond, Genève, 9 mai 1923.

12Si c'est seulement dans les mandats A qu'il apparaît nécessaire aux puissances mandataires de promulguer un code de la nationalité, la question de la création de nationalités mandataires se pose ailleurs. C'est pour des Européens, donc pour une population réputée déjà « civilisée » qu'est initialement formulée à Genève la question du statut national des populations sous mandat ; mais l'affaire affecte les ressortissants des mandats du Proche-Orient, en fermant toute possibilité d'associer les émigrés levantins dans les colonies à la colonisation en leur donnant collectivement une nationalité européenne. Tout part d'une réflexion, en octobre 1920, du gouvernement sud-africain sur le statut de la communauté allemande du Sud-Ouest Africain. Alors que les colons allemands installés à partir des années 1880 ont été globalement expulsés au cours du premier conflit mondial, lors des occupations des colonies du Reich par l'Entente, cette dernière est la seule à avoir échappé à l'éviction en masse. L'objectif des autorités mandataires sud-africaines est d'associer ces colons à l'exercice du mandat. L'utilité d'une population de « civilisés » pour faire fonctionner le mandat fait consensus entre les puissances mandataires et la CPM10. Comme le gouvernement sud-africain considère qu'en vertu du mandat, l'administration du Sud-Ouest Africain incombe exclusivement à ses nationaux, faire participer les colons allemands supposerait de leur faire adopter la nationalité de l'Empire britannique, dont l'Afrique du sud est un dominion11. Le gouvernement sud-africain se divise sur la méthode. Il craint de demander individuellement aux colons de se faire naturaliser, de peur qu'une telle démarche ne heurte leurs sentiments nationaux allemands12. Une campagne de réunions publiques en faveur de la naturalisation, organisée par l'administration du mandat, indique que 90 % des Allemands accepteraient une naturalisation en masse13. Le gouvernement sud-africain marque sa préférence pour une telle mesure, mais elle se heurte à l'hostilité de la CPM. Celle-ci y voit un facteur de dilution du Sud-Ouest Africain dans l'Empire britannique, et signale a contrario sa préférence pour l'institution de nationalités mandataires, hors de tout souci de protection des indigènes. Ormsby-Gore suggère ainsi d'instaurer, au bénéfice de la communauté allemande, une nationalité mandataire temporaire, qui se substituerait à la nationalité allemande14. Discutée au Conseil de la SDN en avril 1923, cette option est vivement critiquée par le Haut-Commissaire sud-africain dans le Sud-Ouest Africain : « il [semble] très douteux que les sujets allemands et britanniques, qui seraient traités à la même enseigne, consentiraient à abandonner leur propre nationalité pour le statut nébuleux de citoyen d'un territoire sous mandat15. » La CPM prend dans la résolution qui clôt son examen des positions à contre-pied de l'Afrique du Sud, insistant sur la séparation du statut national des ressortissants du mandat de celui des mandataires, et ne tolérant de naturalisation vers la nationalité du mandataire qu'individuelle. Au Conseil, l'exécutif de la SDN dominé par les grands États, une majorité dominée par les principaux États coloniaux avalise cependant la naturalisation collective des colons allemands, tout en récusant, pour permettre à la commission de sauver la face, toute mesure ultérieure de changement massif de nationalité16. Une loi sud-africaine de 1924 opère alors la naturalisation en masse des Allemands. Désavouée dans l'affaire, la CPM impose cependant ses vues pour l'avenir, verrouillant toute possibilité de naturalisation collective.

  • 17 ASDN 1 R 57, extrait de la 7e séance de la 1ère session de la CPM, 7 octobre 1921.

13L'enjeu est autant la capacité de la CPM à influencer les administrations mandataires, récusée par l'Afrique du Sud mais aussi par la France, que le statut des ressortissants des mandats. Un même caractère nébuleux entoure le statut de tous les ressortissants sous mandat, en dépit des différences évoquées ci-dessus. Lorsque la CPM s'empare de la question dans sa session de 1921, le délégué belge Pierre Orts se demande si « les habitants de ce territoire [Samoa occidental] [doivent] être considérés « apatrides » […] (heimatlos) », et son collègue britannique de renchérir que la question concerne toutes les catégories de mandat, Proche-Orient y compris17. Répondre par l'affirmative constituerait une entorse majeure au principe d'assurer un statut au moins aussi favorable aux habitants des mandats que sous les régimes précédents. Pourtant, les instances internationales sur le statut des ressortissants des mandats, en ne demandant pas formellement la création de nationalités mandataires, officialisent le vide juridique où se trouvent ces derniers. L'exception, parmi les territoires sous mandat, est au Proche-Orient, où l'existence préalable d'un code de la nationalité ottomane conditionne les débats.

Les mandats A : vers l'institution de nationalités, mais de quelle valeur ?

14Les ex-sujets ottomans présentent un cas particulier, car il est bientôt question que les puissances de tutelle leur confèrent une nationalité mandataire. Cette différence de traitement tient-elle à l'idée qu'ils possèdent un degré supérieur de civilisation, conformément aux principes du système des mandats ? Leur retirer les avantages de la nationalité ou, par extension, les droits civils et politiques apparaît inenvisageable. Juridiquement, l'article 22 du pacte interdisant toute mesure qui, à l'instar de la perte du statut de « national » formalisé par la loi ottomane de 1869, nuirait aux habitants. Politiquement, ce serait prêter le flanc aux critiques déjà vives des mouvements nationalistes arabes, qui dénoncent le mandat comme un recul des droits de la population par rapport au régime ottoman.

15Cela étant, le pouvoir mandataire cherche surtout à se constituer une clientèle, y compris par le code de la nationalité. L'idée de la France à l'égard de son mandat proche-oriental est d'abord de créer des nationalités qui lui soient loyales, ensuite de constituer l’État comme opérateur de la nation à partir des diverses communautés confessionnelles existantes. Au moyen d'instruments tels que le découpage territorial en multiples unités et le recensement, la majorité démographique pourrait s'appuyer sur les principales solidarités de groupe du pays, ethno religieuses et ethnoculturelles, pour s'identifier à l’État et faire nation (Khoury, 2004 : 165-183), à l'instar des communautés chrétiennes conçues comme embryon de la nation libanaise. Les deux objectifs vont de pair, car c'est d'abord au sein des communautés chrétiennes que la France cherche ses partisans, ce qui motive en particulier la division qu'elle opère au sein du mandat entre plusieurs États et plusieurs nationalités. La CPM n'intervient pas sur ce point, et sans doute les opinions publiques européennes voient-elles dans la distinction entre un Liban « chrétien » et une Syrie « musulmane » une manifestation supplémentaire de la hiérarchie des civilisations ayant le monde chrétien à son sommet. La création de nationalités dans les mandats A ne fait que valider le classement des mandats induit par l'article 22 du Pacte.

  • 18 ASDN 1 R 57, Rapport de la sous-commission de la CPM sur le statut national des habitants des terri (...)
  • 19 Ibid., p. 19.

16Quant à savoir si, conformément aux principes des mandats, les nationalités projetées au Proche-Orient assurent aux citoyens des garanties juridiques au moins équivalentes à la nationalité ottomane, le sujet n'est qu'effleuré. Des États sous tutelle peuvent-ils protéger les droits de leurs ressortissants ? Évoqué à titre encore théorique durant les entretiens de la sous-commission de la CPM, alors que les mandats A n'ont pas encore été adoptés, le problème est davantage révélateur de la méthode de travail de la commission et des intérêts qui s'affrontent dans ses débats. D'un point de vue méthodologique, les acteurs du débat adoptent une démarche comparative, qui est celle de la CPM en général, mais s'affrontent sur la valeur des précédents coloniaux alors que les mandats sont censément mus par l'idée de réforme de la colonisation. Le diplomate belge Halewyck compare ainsi les mandats A à la Tunisie et au Maroc, protectorats restés souverains hormis pour la diplomatie et les affaires militaires. Le président de la CPM, le marquis Theodoli, conteste ce point, en posant la question de savoir si des structures politiques qui ont perdu leur autonomie peuvent encore s'appeler des États, et de là servir de terme de comparaison aux mandats18. Rappard, quant à lui, souligne la multiplicité des intérêts engagés dans la question de la nationalité. Les habitants des mandats ont intérêt à ce que leur statut soit distinct de celui des sujets des colonies car le système mandataire leur assure des garanties ; mais leurs intérêts ne sont pas assimilables à ceux de la SDN, qui entend asseoir son crédit en prouvant que les mandats ne sont pas une annexion déguisée19. Ce n'est du reste pas sous l'influence de la CPM, mais en application du traité de Lausanne que les codes de la nationalité sont adoptés dans les mandats A, instaurant des nationalités coloniales peu différentes de celles des protectorats. Dans le mandat de la France au Levant, elles sont distinctes de la nationalité française et ne protègent pas les droits des citoyens mandataires des exactions commises par le mandataire. Il manque à ces nationalités le support d'une vraie autonomie étatique, ce qui les différencie de celles des autres États issus de l'Empire ottoman (Turquie, Égypte, Hedjaz puis Arabie saoudite).

L'utilisation des codes de la nationalité, héritage de l'ingénierie démographique ottomane

17Les codes de la nationalité adoptés en Syrie et au Liban en 1925 succèdent à celui d'un État souverain, l'Empire ottoman. Ayant pour base la loi de nationalité ottomane de 1869, ils sont conçus pour organiser la transition de l'ancienne aux nouvelles nationalités en intégrant les contraintes inhérentes au système mandataire et au traité de Lausanne, mais ces codes se révèlent un instrument d'ingénierie démographique pour façonner les nations. La nationalité et la démographie étaient déjà instrumentalisées par les Jeunes-Turcs avant 1918 (Dündar, 2006), ce qui laisse entrevoir une rémanence des pratiques, de l'Empire nationaliste et modernisateur aux modalités coloniales d'administration des mandats.

Le traité de Lausanne et son appropriation au service de la construction des nations post-ottomanes

  • 20 Ministère français des Affaires Etrangères (MAE), Nantes, Port-Saïd, 72, circulaire de Philippe Ber (...)
  • 21 MAE Nantes, Port-Saïd, 72, Arrêté n° 16/S du Haut-Commissaire de France en Syrie et au Liban, le gé (...)

18Officiellement, la politique mandataire française est guidée par le souci de limiter les conséquences liées au passage d'une nationalité à une autre, notamment le risque qu'une partie des nationaux, « oubliée » dans la procédure, se retrouve apatride, en ménageant un accès automatique aux nationalités syrienne et libanaise. C'est ainsi que, dans les nationalités instaurées en 1925, le principe central d'acquisition de la nationalité est la transmission patrilinéaire. La modification centrale est l'insertion d'un élément supplémentaire de jus soli par rapport à la loi de 1869 pour inclure le cas des migrants intra-impériaux et internationaux. Le traité de Lausanne, qui met officiellement fin à la dépendance des citoyens syriens et libanais à l'égard de l'État turc, impose en outre le lieu de résidence comme principe de répartition des nationalités entre les populations ex-ottomanes : l'acquisition de la nationalité locale est automatique pour quiconque réside au 30 août 1924 dans l'un des États successeurs de l'Empire ottoman, sauf droit option en faveur d'une autre nationalité post-ottomane par déclaration individuelle sous un délai de 2 ans à compter de cette date20. Dans l'émigration, les natifs et fils de natifs d'un État post-ottoman peuvent exercer le droit d'option entre la nationalité turque, celle de leur pays d'origine et celle de leur résidence. Ceux d'entre eux qui n'ont pas exercé ce droit d'option au 30 août 1926 sont réputés citoyens turcs aux yeux de la puissance mandataire. L'adoption des lois syrienne et libanaise de nationalité conditionne l'acquisition automatique de la nationalité locale par les résidents et l'exercice du droit d'option pour les émigrés21.

19À travers le principe même du droit d'option et la mise en place des codes de la nationalité, une marge de manœuvre est laissée aux individus. Ces derniers sont néanmoins pris dans des relations inter-étatiques qui subordonnent leur choix aux priorités de pouvoirs marqués par le nationalisme. Les optants sont appelés à se décider à l'intérieur d'un cadre légal qui vise à entériner les déportations de masse récentes et la division du territoire ex-ottoman selon des divisions nationales approximatives, et qui privilégie à ce titre le critère du lieu de résidence. Installés en dehors des mandats, ils sont dépendants de leur État de résidence et de la République de Turquie. Ces dernières puissances ont en commun d'opérer, en dehors des grandes migrations forcées, une « gestion » des flux migratoires fondée sur le contrôle de leurs effectifs. Les optants, en raison du caractère individuel de leur décision, constituent une variable d'ajustement modulable par des États soucieux de borner leur population. Aussi leur statut national reste-il contesté longtemps après la fin de la période d'option prévue par le traité de Lausanne.

20L'usage souverain des codes de la nationalité comme outil d'ingénierie démographique va dans les deux sens, exclusif et inclusif. La République de Turquie s'en sert pour exclure, non seulement les individus réputés indésirables (Altuğ, White, 2009 : 91-104), mais également toute une population qui aurait dû être turque en vertu du traité de Lausanne : ceux qui, émigrés ottomans sans attaches dans le territoire de la nouvelle République de Turquie, étaient concernés par les dispositions d'option mais n'ont pas opté, et qui sont considérés internationalement comme des citoyens turcs. La Turquie, sans apparemment prendre position sur leur nationalité, turque ou autre, s'abstient de leur étendre sa protection diplomatique. Sur un mode mineur, cette visée exclusive est en continuité forte avec la politique, mise en œuvre dans la violence depuis les Jeunes-Turcs, d'endiguement du risque démographique représenté par les non-musulmans et d'homogénéisation nationale. Le traité l'actualise et fournit des moyens de la poursuivre discrètement.

  • 22 MAE Nantes, Port-Saïd, 72, Laffon à Gaillard, Port-Saïd, 17 juin 1920.

21C'est l'inverse qui se produit dans le cas des Syriens résidents en Égypte, qui tend à inclure ces derniers dans sa population indépendamment de leur déclaration d'option. Il y a là aussi une continuité avec l'avant-guerre : en vertu de la « loi de Riaz », adoptée sous le second ministère de Riyad Pacha entre 1888 et 1891, les originaires de l'Empire ottoman résidant en Égypte étaient déjà considérés comme sujets locaux quoique restant dans le cadre formel de l'Empire ottoman22. Après la rupture des liens entre Le Caire et Istanbul à la fin 1914, puis la mise en place du système mandataire au Levant, la situation des Syriens d'Égypte est mise à jour par le modus vivendi du 16 mars 1925 : les nouveaux arrivants syriens ou libanais, désormais munis de la citoyenneté de leur pays, sont considérés en Égypte comme résidents étrangers, sans préjudice de leur droit d'option dans le délai prévu. L'accord prévoit en outre que les résidents installés antérieurement au 30 août 1926 se voient, conformément au traité de Lausanne, donner un droit d'option jusqu'à cette même date, et confère la protection des représentations françaises à ceux qui choisissent les nationalités mandataires.

  • 23 MAE Nantes, Port-Saïd, 72, récapitulatif interne au ministère français des Affaires étrangères sur (...)
  • 24 MAE Nantes, Port-Saïd, 72, du consul de France à Port-Saïd au Haut-Commissaire de France au Levant, (...)

22Le problème qui se pose rapidement tient aux conditions d'application du modus vivendi : celui-ci ne doit entrer pleinement en vigueur qu'après l'adoption par l’Égypte, formellement indépendante depuis 1922, d'une loi de nationalité propre. En attendant, les Syriens d’Égypte arrivés avant 1925 sont considérés comme « sujets locaux » par l’Égypte, et par suite, par la diplomatie française en Égypte, mais pas par le Haut-Commissariat à Beyrouth. Ceci crée des situations kafkaïennes, en particulier pour les « optants » : « Le H.[aut-]C.[ommissariat de France dans le mandat du Levant] dit qu'il appartient uniquement aux Consuls de délivrer des titres de voyage aux Syriens allant chez eux, la Légation dit que cela appartient aux Égyptiens. Que faire ? », note le consul de France à Port-Saïd en septembre 193223. Les optants pour les nationalités mandataires et les consuls sont soumis à une contrainte double et contradictoire, jusqu'à la circulaire du 29 décembre 1937 qui valide toutes les déclarations d'options, suite à l'adoption du code de la nationalité égyptienne24. L’Égypte et la Turquie font prévaloir leur souveraineté sur les mécanismes édictés par le traité de Lausanne, et par là sur le système international. Optants et non-optants se retrouvent alors coincés entre des problèmes bureaucratiques pour pouvoir rentrer dans leur pays d'origine et le risque de l'apatridie, sans que la SDN leur soit d'un grand secours.

L'option, une fiction ?

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23Tous les individus ne sont pas complètement démunis face aux logiques conjointes de la puissance mandataire, des États d'immigration et du traité de Lausanne. La Commission des nationalités du Haut-Commissariat de France au Levant examine nombre d'affaires criminelles dont une des parties joue sur sa nationalité pour récuser la procédure judiciaire. La logique de l'option peut même permettre aux individus de faire jouer les tensions politiques entre États voisins. On le voit quand la commission examine la nationalité de feu Ahmad Izzet Pacha El Abed (Arap Izzet Paşa), damascène, secrétaire du Palais sous le sultan Abdül Hamid II (Peters, 1994 : 316). Deux de ses fils, l'un devenu turc et l'autre syrien, se disputent son héritage. Suite à un partage des biens de la famille en Turquie au détriment de la branche syrienne, ce dernier a prétexté de la loi successorale syrienne pour écarter ses collatéraux turcs de l'héritage familial en Syrie, arguant que leur père était mort citoyen syrien. Izzet Pacha, qui avait quitté l'Empire ottoman en 1908, était revenu à Damas en 1919, mais peu de temps après s'était installé en Égypte, à Héliopolis. Rentré en Syrie, il avait passé un acte notarié le 1er août 1924 le déclarant citoyen turc, avant de repartir pour l’Égypte le 15 du même mois, et d'y décéder en octobre de la même année. La Commission des nationalités, qui avait en première analyse reconnu le défunt comme citoyen syrien, révise son jugement. Il lui apparaît que l'acte notarié passé à Damas et le choix en apparence délibéré de quitter la ville peu avant le 30 août 1924, date de référence pour les options, permettent d'établir que, par fidélité politique ottomane, l'ancien chancelier du Palais avait voulu mourir turc. Le principal point débattu porte sur l'interprétation du mécanisme du traité de Lausanne : l'acquisition de la nationalité syrienne est automatique pour les personnes « établies » dans le pays. Izzet Pacha, qui résidait rarement dans son domicile de Damas, était-il établi en Syrie et donc, même à son corps défendant, syrien ? La commission opte pour la négative, sous pression de la Turquie semble-t-il25. Le cas est particulier, vu la personnalité concernée. La commission tient en particulier pour évident qu'Izzet Pacha avait anticipé les implications de l'application du traité de Lausanne. Cette capacité de prévision se manifeste d'abord dans l'enchaînement des événements : les codes de la nationalité ont été arrêtés et publiés le 3 août 1924 (Takla, 2004 : 63-100), avant leur promulgation le 19 janvier suivant. Izzet Pacha, qui devait se savoir condamné, a planifié ses déplacements en connaissance des nouvelles règles et des délais. À l'inverse, la procédure d'option peut, dans ses détails, constituer un piège pour les optants, en particulier les émigrés dans des destinations lointaines et isolées.

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24Ce qui vulnérabilise juridiquement ces derniers, ce ne sont pas seulement les visées des autorités mandataires, mais l'engrenage que celles-ci forment avec la bureaucratie ministérielle, avec le dispositif du traité de Lausanne et avec les prescriptions des organisations internationales. On peut le voir à travers les émigrés du mandat français du Levant qui se sont installés dans d'autres mandats, au Togo et au Cameroun. La présence de communautés syro-libanaises n'y est pas vue comme un problème par la puissance mandataire, dont la priorité politico-démographique est de faire barrage au retour des colons allemands26, ce qui du reste n'est plus possible après l'entrée de l'Allemagne à la SDN en 192627. Sans être visés par une politique exclusive de la part de la puissance mandataire, les émigrés syro-libanais du Togo et du Cameroun se retrouvent pourtant pris dans une situation juridique inextricable, attribuable au manque de coordination entre le ministère français des Affaires étrangères et son homologue des Colonies. Le point de départ réside dans le délai laissé par le Quai d'Orsay, qui communique les formulaires de choix de nationalité le 6 mai 1926 pour retour avant le 30 août de la même année, alors que le gouvernement turc s'oppose à tout recul du terme de la période d'option28. Le ministère des Colonies proteste contre l'étroitesse du délai29, et estime impossible de communiquer à temps les formulaires aux Syro-libanais en AEF et au Cameroun, où la plupart sont de petits exploitants forestiers installés à l'écart des centres administratifs30. Dans ces conditions, les administrations mandataires se voient conviées à continuer à recevoir les déclarations d'option hors délai, et à suggérer en même temps aux optants de recourir à la procédure de naturalisation normale31. Cela ne fait que déplacer le problème : la naturalisation en Syrie et au Liban est conditionnée à la résidence dans le pays, à la différence de la procédure d'option. Il n'y a pas, du reste, de nationalité dans les mandats B, bien que les autorités françaises aient caressé un temps l'idée d'une citoyenneté togolaise pour récompenser les ressortissants les plus assimilés (Commission Permanente des Mandats, 1926 : 86). Vraisemblablement, comme la nationalité sud-ouest africaine évoquée plus haut, ce statut serait perçu par les Syro-libanais comme une perte objective de statut et de droits. La naturalisation française est aussi problématique, ainsi qu'il apparaît peu après la fin de la période d'option avec le cas du Dr Achou, médecin syrien installé à Douala (Cameroun). Sa demande de naturalisation est déclarée irrecevable par le ministère de la Justice, au motif que la législation française ne prévoit pas de procédure pour les étrangers résidant dans les mandats, c'est-à-dire hors du territoire français stricto sensu. Le ministère des Colonies formule à partir de ce cas sa doctrine pour faciliter malgré tout ce genre de naturalisations, à savoir que le Cameroun et le Togo peuvent être considérés comme « pays français lato sensu. » Il évoque en outre à l'appui de la demande de naturalisation la résolution du Conseil de la SDN d'avril 192332. Cette possibilité assure à certains Syro-libanais un statut plus solide qu'une nationalité turque théorique (Commission Permanente des Mandats, 1929 : 25), mais au prix de longues démarches individuelles en raison du rejet des naturalisations collectives par la SDN.

  • 33 Homme politique originaire de la montagne libanaise, Chakib Arslan (1869-1946) est une des personna (...)
  • 34 ASDN S 1611, note confidentielle à Joseph Avenol, « Conditions d'admission dans les Territoires S/M (...)
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25Le délai laissé pour les options, trop court dans bien des régions du monde, jette le soupçon sur la valeur des nationalités mandataires, déjà écornée par les facilités de naturalisation données aux immigrés juifs en Palestine. Les pétitions envoyées par Chakib Arslan33, au nom du Comité Libanais de Paris, en 1926 et 1927 manifestent également les peurs sociales de voir les nationalités mandataires mises au service de politiques migratoires mettant les populations autochtones en minorité démographique. Les pétitionnaires reprochent au mandataire français de n'avoir pas obtenu de la Turquie le prolongement de la période d'option et d'avoir naturalisé les Arméniens, mesure qui avantage dans le système politique libanais les chrétiens récusant l'appartenance du pays à la nation arabe (Commission Permanente des Mandats, 1928 : 217). Cette peur est intériorisée par la SDN. Lorsque la Grande Bretagne suggère, au lendemain de la Nuit de cristal, d'installer certains réfugiés juifs allemands au Tanganyika, Genève freine discrètement, de crainte que les précédents d'installation de réfugiés dans les mandats ne nourrissent l'hostilité de la population locale et le discrédit de la SDN34. Pourtant, entre-temps, la question des optants dans les colonies et les mandats français s'est virtuellement réglée – mais de manière bilatérale : avec le traité du 29 mai 1937 la Turquie a accepté de rouvrir la période d'option. On voit ainsi, au début de 1938, un évêque libanais, Mgr Peter Farah Assemani, arriver au Togo, chargé selon ses dires de recenser les Libanais du territoire et de leur distribuer des formulaires d'option pour la nationalité libanaise. Le Haut-Commissaire doute du caractère officiel de sa mission mais accueille avec plaisir les discours de loyauté à la France dispensés par le prélat35. La nouvelle procédure d'option apparaît cette fois encadrée de près par le ministère des Colonies.

26En définitive, le système international tend bien à infléchir le fonctionnement des nationalités mandataires, en établissant des précédents et en sanctionnant ou interdisant certains types de mesure. En revanche, la SDN ne semble pas capable de faire respecter les principes des mandats, sans doute parce que ceux-ci sont abstraits et peu contraignants, et se révèle dans l'affaire une béquille de l'ordre colonial. Dans le Levant français, ce sont en fait les interactions de la puissance mandataire avec les États voisins et avec les mouvements nationalistes qui donnent un contenu faible aux nationalités mandataires. Comme dans les États souverains issus de l'Empire ottoman, la nationalité est un instrument d'ingénierie démographique dans les mandats, mais le pouvoir français est, malgré tout, contraint dans sa mise en œuvre, qui dépend de la négociation d'un loyalisme pro-français au sein de groupes nationaux ou confessionnels.

27S'il est étonnant, y compris pour les contemporains, que la question du statut national des populations sous mandat ait été omise dans les textes fondateurs de ce régime colonial, il l'est moins de constater que les puissances chargées après 1945 de la tutelle des ex-mandats B et C s'empressent de renforcer leurs prérogatives de souveraineté dans le nouveau système, et notamment, dans le cas de la France, d'intégrer les ressortissants de ces territoires à l'Union Française. Ce qu’une plus grande intégration à l'ensemble impérial confère n'est pas un surcroît de droits au quotidien, mais une garantie de protection à l'étranger que le statut de citoyen mandataire ne procure pas, on a pu le voir, vis-à-vis de l’Égypte ou de la Turquie nationalistes.

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Notes

1 Voir la bibliographie générale.

2 Outre les titres cités en bibliographie, il vaut la peine de citer ici les pistes défrichées par la revue Mashriq & Mahjar depuis ses débuts en 2012.

3 Sud-Ouest Africain ; Nauru ; Samoa occidental ; Nouvelle-Guinée ; Îles des mers du sud sous mandat japonais.

4 Togo et Cameroun partagés entre la France et la Grande-Bretagne ; Ruanda-Urundi ; Tanganyika.

5 Palestine et Transjordanie ; Irak ; Syrie-Liban ; ainsi que l'éphémère mandat de Cilicie, qui s'achève avec son occupation par les troupes kémalistes en 1921.

6 Archives de la Société des Nations (Genève – ci-après ASDN) 1 R 57, Rapport de la sous-commission de la CPM sur le statut national des habitants des territoires sous mandats B et C, Genève, 1922, document C.54(a).M.45.1922.VII, p. 5.

7 Ibid., p. 14.

8 ASDN S 1675, Rapport sur la question du statut national des habitants des territoires sous mandats B et C, adressé par Theodoli, président de la CPM, au conseil de la SDN, 1922, document n° CPM 35.

9 ASDN 1 R 57, Rapport de la sous-commission de la CPM sur le statut national des habitants des territoires sous mandats B et C, Genève, 1922, document C.54(a).M.45.1922.VII, p. 10-11.

10 ASDN 1 R 57, Rapport de Branting sur le statut national des habitants des mandats B et C, Genève, 11 avril 1923, document C. 257(2).1923.VI.

11 ASDN 1 R 57, Rapport de William Rappard à sir Eric Drummond, Genève 11 mai 1923.

12 Ibid.

13 ASDN 1 R 57, « Note relative au Statut national des Habitants des Territoires sous Mandats « B et C » », avant-projet, Genève, sans date [20 avril 1923], document C.325.1923.VI.

14 ASDN 1 R 57, Rapport de la sous-commission de la CPM sur le statut national des habitants des territoires sous mandats B et C, Genève, 1922, document C.54(a).M.45.1922.VII, p. 12-13.

15 ASDN 1 R 57, Rapport de William Rappard à sir Eric Drummond, Genève 11 mai 1923.

16 ASDN 1 R 57, Rapport de Manning à sir Eric Drummond, Genève, 9 mai 1923.

17 ASDN 1 R 57, extrait de la 7e séance de la 1ère session de la CPM, 7 octobre 1921.

18 ASDN 1 R 57, Rapport de la sous-commission de la CPM sur le statut national des habitants des territoires sous mandats B et C, Genève, 1922, document C.54(a).M.45.1922.VII, p. 16.

19 Ibid., p. 19.

20 Ministère français des Affaires Etrangères (MAE), Nantes, Port-Saïd, 72, circulaire de Philippe Berthelot aux agents diplomatiques et consulaires français à l'étranger, Paris, 3 avril 1926.

21 MAE Nantes, Port-Saïd, 72, Arrêté n° 16/S du Haut-Commissaire de France en Syrie et au Liban, le général Sarrrail, Beyrouth, 19 janvier 1925, instituant la nationalité syrienne ; Arrêté n° 18/S du Haut-Commissaire de France en Syrie et au Liban, le général Sarrrail, Beyrouth, 19 janvier 1925, instituant la nationalité libanaise.

22 MAE Nantes, Port-Saïd, 72, Laffon à Gaillard, Port-Saïd, 17 juin 1920.

23 MAE Nantes, Port-Saïd, 72, récapitulatif interne au ministère français des Affaires étrangères sur la nationalité et la protection des Syriens d’Égypte, s.d. [postérieur au 20 novembre 1934].

24 MAE Nantes, Port-Saïd, 72, du consul de France à Port-Saïd au Haut-Commissaire de France au Levant, Port-Saïd, 20 mai 1938.

25 MAE Nantes, Consulat-général de France à Beyrouth, B 131, procès-verbal de la séance de la Commission des nationalités du 8 février 1932.

26 Archives Nationales d'Outre-Mer, Aix-en-Provence (ANOM), Fonds Ministériels (FM) 1, Affaires politiques 613, minute d'Edouard Herriot, Paris, 17 janvier 1925.

27 ANOM FM 1 Affaires Politiques 863 : du ministre des Colonies au ministre des Affaires étrangères, Paris, 20 septembre 1927.

28 ANOM FM 1 Affaires Politiques 348, d'Aristide Briand au ministre des Colonies, Paris, Paris, 6 mai 1926.

29 ANOM FM 1 Affaires Politiques 348, du ministre des Colonies au ministre des Affaires étrangères, Paris, 20 mai 1926.

30 ANOM FM 1 Affaires Politiques 348, du Haut-Commissaire au Cameroun au ministre des Colonies, Yaoundé, 18 novembre 1926.

31 ANOM FM 1 Affaires Politiques 348, du ministre des Affaires étrangères au ministre des Colonies, Paris, 2 février 1927.

32 ANOM FM 1 Affaires Politiques 1546, du ministre des Colonies au Garde des Sceaux, Paris, 7 décembre 1926.

33 Homme politique originaire de la montagne libanaise, Chakib Arslan (1869-1946) est une des personnalités du nationalisme arabe de l'entre-deux-guerres, un nationalisme à connotation islamique forte qu'il exprime notamment sur la scène internationale.

34 ASDN S 1611, note confidentielle à Joseph Avenol, « Conditions d'admission dans les Territoires S/M », 7 décembre 1938.

35 ANOM FM 1 Affaires Politiques 348, du Haut-Commissaire de France au Togo et gouverneur général de l'AOF au ministre des Colonies, Dakar, 6 mai 1938.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Philippe BOURMAUD, « Nationalité, internationalisme et visée coloniale dans les mandats français (1920-1946)  », Revue des mondes musulmans et de la Méditerranée [En ligne], 137 | mai 2015, mis en ligne le 22 juin 2015, consulté le 29 mars 2017. URL : http://remmm.revues.org/9031

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Auteur

Philippe BOURMAUD

Université Jean Moulin, Lyon 3, Laboratoire de Recherche Historique Rhône-Alpes (UMR 5190)

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