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HARB Mona, ATALLAH Sami, ed., Local Government and Public Goods: Assessing Decentralization in the Arab World, The Lebanese Center for Policy Studies, Open Society Foundations, Beyrouth, 2015, 238 p

Jean-Philippe Bras
p. vol 143

Texte intégral

  • 1 Les contributions sur le Maroc (Ali Bouabid, Aziz Iraki), la Jordanie (Myriam Ababsa) et la Tunisie (...)

1Cet ouvrage bilingue est le résultat d’un projet de recherche conduit par le Lebanese Center for Policy Studies financé par l’Open Society Foundation. Le projet suivait deux objectifs : faire un état de la décentralisation dans cinq pays du monde arabe (Jordanie, Liban, Maroc, Tunisie, Yémen)1 ; en tirer une méthodologie de la recherche s’appliquant à la gestion urbaine, au processus de décentralisation et aux services publics locaux, qui soit adaptée aux pays de la région. L’ouvrage consiste donc en cinq solides monographies bien documentées (avec une mise en perspective historique, des cartes, des textes législatifs et une bibliographie par pays), s’articulant autour de trois volets, -processus de décentralisation, services publics locaux, financement de l’action publique locale. Cette publication est particulièrement bienvenue dans un domaine où la production scientifique n’est pas très dense, effet possible du centralisme supposé ou postulé des États de la région, à dominante autoritaire. Les choses essentielles se passent toujours au centre et le local se trouve relégué, la décentralisation, quand elle est affichée, s’inscrivant dans des stratégies instrumentales de « bonne gouvernance », notamment vis-à-vis des organisations internationales. Cette posture de recherche n’est que partiellement mise en cause dans une conclusion qui nous propose la thèse du verre à moitié vide, à moitié plein : « en dépit de lourdes contraintes, les politiques de décentralisation dans le monde arabe présentent des fenêtres significatives pour des opportunités de changement social, politique et économique ».

2Le contexte des printemps arabes, depuis 2011, pouvait inviter à s’interroger sur la manière dont les acteurs du jeu politique avaient saisi ces opportunités, alors que les mobilisations politiques marquaient une forte mise en cause de l’articulation du local et du central dans les États de la région. Ce questionnement n’est pas principal dans l’ouvrage, par manque de recul probablement (les études proposées datent de 2013), mais aussi en raison du cahier des charges des responsables du projet et d’une pertinence de cette problématique qui ne va pas de soi pour le Liban. Ainsi peut-on regretter que la très fine analyse du cas yéménite n’ait pas réellement dépassé le seuil de 2011, tant elle nous donne des clés de lecture sur les spasmes actuels du pays, à travers la résilience d’un rapport différencié du politique au territoire entre le nord et le sud du pays. Il reste que les contributions jordanienne, marocaine, et tunisienne mettent en évidence deux phénomènes paradoxaux liés aux printemps arabes. D’un côté, on assiste à une spectaculaire mise sur agenda de la décentralisation, tant à travers la réforme constitutionnelle que par l’édiction de nouvelles lois de réforme territoriale, comme élément de réponse à la crise politique. C’est très clair pour le Maroc et la Tunisie, le processus étant en quelque sorte différé pour la Jordanie, où la réforme entamée avant 2011 se trouve dans un premier temps freinée dans un contexte incertain. De l’autre, on constate simultanément une forte érosion du gouvernement local, au cœur des turbulences politiques, à la fois en termes de légitimité et d’efficacité. En Tunisie, c’est le démantèlement des municipalités remplacées jusqu’à aujourd’hui par des délégations spéciales dont les membres sont nommés par le gouvernement. Le schéma est assez similaire en Jordanie, où les élections municipales prévues en 2011 sont ajournées (elles se tiendront en 2013) et les maires élus sont remerciés et remplacés par des maires désignés. Au Maroc, c’est la prorogation du mandat des municipalités en place jusqu’à 2015, dans l’attente de nouvelles législations sur l’administration locale et d’une nouvelle loi électorale. Par ailleurs, c’est la capacité d’action des collectivités locales qui se trouve amputée, notamment en Tunisie, dans un cercle vicieux qui était déjà présent avant 2011 : incapacité à collecter les impôts locaux, et donc à assurer les services publics locaux, la question de la collecte des ordures ménagères étant la partie émergée de l’iceberg ; incapacité à faire respecter les règles d’urbanisme et les réglementations environnementales, ouvrant la voie à des pratiques désastreuses pour la santé publique et le tissu urbain.

3L’analyse générale des gouvernements locaux dans les pays étudiés permet de bien comprendre en quoi les défaillances d’articulation entre le local et le central ont pu contribuer aux mobilisations politiques des printemps arabes et met en évidence l’ampleur de la tâche des réformateurs décentralisateurs. Car, le plus souvent, ce ne sont pas les textes attributifs de compétences qui sont en cause - le spectre des compétences locales est généralement assez large - mais la capacité des collectivités locales à exercer ces compétences. De ce point de vue, la décentralisation est de manière constante un trompe-l’œil. Elle se déploie au regard d’objectifs qui ne sont nullement d’autolimitation de l’État, mais renvoient à des considérations de stratégies politiques du centre. Elles peuvent être territoriales, et la décentralisation répond à des questions d’arrimage du territoire national : la régionalisation en Jordanie et au Maroc, avec en arrière-plan les questions du statut de la Cisjordanie et du Sahara occidental ; la décentralisation au Yémen, comme condition de l’unité entre le Nord et le Sud, puis des équilibres tribaux au Nord. À l’opposé, c’est la fragilité de l’unité nationale qui joue contre la décentralisation au Liban. À la lecture des contributions, se dégage une forme de violence structurelle et première de l’État à l’égard des collectivités locales, dont il reconfigure les territoires sans procès, augmentant ou réduisant drastiquement leur nombre (voir les exemples jordanien ou libanais), dans une labilité peu propice à l’enracinement communal des identités locales.

4La décentralisation va encore s’inscrire dans des stratégies de compensation (décentraliser pour se dispenser de démocratiser au centre), d’inclusion (ou d’exclusion) et de prise de contrôle d’élites oppositionnelles. Elle ouvre à ces dernières des mandats à investir, mais le pouvoir central garde la main sur le mode d’exercice de ces mandats. De ce point de vue, les développements du second et troisième item des monographies, sur les services publics locaux et la fiscalité locale, sont édifiants. Dans l’ensemble des pays considérés, aucun des principaux services publics locaux n’est assuré par les collectivités elles-mêmes. Soit ils sont délégués à des entreprises privées (la dominante marocaine), soit ils sont pris en charge par des agences ou entreprises publiques (la dominante tunisienne). Et, comme les collectivités ne peuvent mettre en œuvre l’expertise technique nécessaire pour exercer un contrôle significatif sur ces activités externalisées - faute de ressources humaines qualifiées - la compétence leur échappe totalement. Même constat de carence générale en matière fiscale et financière : les collectivités ne maîtrisent ni leurs ressources (dont la part prépondérante résulte de transferts de l’État), ni leur fiscalité (leur liberté d’action est faible ou nulle sur la fixation du taux de l’impôt, et elles sont de manière assez générale incapables de collecter l’impôt de manière efficace). D’où la spirale dépressive entre faible rendement de l’impôt et faible qualité des services publics locaux. D’où encore leur dépendance financière à l’égard de l’État, dont l’arsenal d’intervention dans l’exercice des compétences locales semble infini, la première de ses armes restant le contrôle a priori exercé par ses représentants sur les actes des autorités locales au titre du pouvoir de tutelle. Et les mécanismes de l’intercommunalité, peu ou mal mobilisés, ne viennent guère compenser la faiblesse chronique de l’échelon communal.

5Pour le verre à moitié plein, la promotion assez générale de l’échelon régional met en question l’organisation centraliste qui repose sur le binôme communes-gouvernorats. Par ailleurs, les collectivités territoriales peuvent s’appuyer sur des acteurs alternatifs aux institutions d’État pour mener leurs politiques de développement local. C’est notamment le cas pour le Liban, où les configurations étatiques laissent des zones d’autonomie pour des partenariats entre collectivités et organisations de la société civile et ONG internationales, mais aussi pour le Maroc. Enfin, les mobilisations populaires des printemps arabes ont pu être vues comme un appel à fortifier le pouvoir local, face à un État inéquitable dans la répartition et la redistribution des ressources nationales. Mais ce n’est pas tout à fait certain, et l’on n’est pas non plus très sûr qu’un pouvoir local soit a priori plus vertueux, plus juste et plus démocratique que le pouvoir central. Cet ouvrage donne également quelques éclairages fort utiles sur ce dernier point.

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Notes

1 Les contributions sur le Maroc (Ali Bouabid, Aziz Iraki), la Jordanie (Myriam Ababsa) et la Tunisie (Sami Yassine Turki, Eric Verdeil) sont rédigées en français ; celles sur le Liban (Mona Harb, Sami Atallah) et le Yémen (Omar Abdulaziz Hallaj), en anglais.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Philippe Bras, « HARB Mona, ATALLAH Sami, ed., Local Government and Public Goods: Assessing Decentralization in the Arab World, The Lebanese Center for Policy Studies, Open Society Foundations, Beyrouth, 2015, 238 p », Revue des mondes musulmans et de la Méditerranée [En ligne], Lectures inédites, mis en ligne le 03 février 2017, consulté le 29 avril 2017. URL : http://remmm.revues.org/9535

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Auteur

Jean-Philippe Bras

Université de Rouen-CUREJ

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